Nova Lei 14.133: Aditivo Contratual

A Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (NLLC), trouxe inovações significativas e consolidou entendimentos jurisprudenciais no que tange aos aditivos contratuais, também conhecidos como alterações contratuais. Para os profissionais do setor público – procuradores, auditores, juízes e gestores – a compreensão profunda dessas regras é fundamental para a condução escorreita da execução contratual, mitigando riscos de responsabilização e garantindo o atendimento ao interesse público. Este artigo detalha os principais aspectos dos aditivos sob a ótica da NLLC, com foco em orientações práticas e fundamentação legal.

A Dinâmica das Alterações Contratuais na NLLC

A NLLC dedica um capítulo específico às alterações dos contratos e dos preços (Capítulo VII do Título III), reconhecendo que a mutabilidade é uma característica inerente aos contratos administrativos, justificada pela necessidade de adequação às finalidades de interesse público. A lei mantém a divisão clássica entre alterações unilaterais (impostas pela Administração) e alterações por acordo entre as partes (bilaterais).

Alterações Unilaterais

O artigo 124, inciso I, da NLLC estabelece as hipóteses em que a Administração Pública pode alterar unilateralmente o contrato: a) Modificação do projeto ou das especificações: Para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação. Esta alteração deve ser justificada tecnicamente e não pode transmutar o objeto contratual em outro diferente. b) Acréscimo ou diminuição quantitativa: Quando houver necessidade de alterar o quantitativo do objeto, observados os limites legais.

A imposição de alteração unilateral exige motivação robusta, demonstrando a superveniência de fatos ou a constatação de necessidades que justifiquem a medida, sempre em prol do interesse público. A Administração não possui um poder arbitrário para alterar o contrato, mas sim um poder-dever vinculado às finalidades públicas.

Alterações Bilaterais (Por Acordo)

O inciso II do artigo 124 prevê as hipóteses de alteração por acordo entre as partes, que abrangem situações onde a convergência de vontades é necessária ou recomendável: a) Substituição da garantia de execução: Faculta-se a substituição da garantia, desde que mantido o valor e as condições de aceitabilidade. b) Modificação do regime de execução ou modo de fornecimento: Em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos originais. c) Modificação da forma de pagamento: Por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento em relação ao cronograma financeiro original sem a correspondente contraprestação. d) Restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro (Reequilíbrio): Em caso de força maior, caso fortuito, fato do príncipe ou fatos imprevisíveis (ou previsíveis de consequências incalculáveis) que retardem ou impeçam a execução do ajustado, ou ainda, no caso de fato da Administração.

Limites para Acréscimos e Supressões

A NLLC manteve, no artigo 125, os limites percentuais já consagrados para acréscimos e supressões quantitativas:

• Regra Geral: O contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato.
• Exceção para Reformas de Edifícios ou Equipamentos: O limite para acréscimos é ampliado para até 50%, mantendo-se o limite de 25% para supressões.

É crucial observar que, conforme o § 1º do artigo 125, se a alteração resultar em aumento de encargos para o contratado, a Administração deverá restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial. Além disso, o § 2º veda as chamadas "compensações" de acréscimos e supressões. Os limites aplicam-se isoladamente aos acréscimos e às supressões, não sendo admitido compensar uma supressão com um acréscimo para burlar o limite legal.

O Reequilíbrio Econômico-Financeiro

A manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial é um direito constitucional do contratado (art. 37, XXI, da CRFB/88) e encontra guarida no artigo 124, II, 'd', da NLLC. O reequilíbrio busca recompor a relação entre os encargos assumidos pelo particular e a remuneração pactuada, quando afetada por eventos extraordinários e extracontratuais (Teoria da Imprevisão).

Para a concessão do reequilíbrio, a NLLC, alinhada à jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), exige a demonstração cabal do nexo de causalidade entre o evento superveniente e o impacto financeiro no contrato. A mera alegação de aumento de custos, decorrente da álea ordinária do negócio (riscos normais da atividade empresarial), não justifica o reequilíbrio.

A Matriz de Alocação de Riscos

Uma das grandes inovações da NLLC é a obrigatoriedade, em determinadas contratações (como as de grande vulto e as realizadas pelo regime de contratação integrada), da elaboração da matriz de alocação de riscos (art. 22). Este instrumento define, a priori, quais riscos serão suportados pela Administração e quais pelo contratado. A matriz de riscos torna-se o parâmetro fundamental para a análise de pleitos de reequilíbrio: se o evento superveniente materializar um risco alocado ao contratado, não haverá direito à recomposição.

Orientações Práticas para a Formalização de Aditivos

A formalização de aditivos exige rigor procedimental para evitar apontamentos pelos órgãos de controle. Algumas orientações são essenciais:

1. Justificativa Fundamentada: Todo aditivo, seja para alteração de prazo, valor ou especificações, deve ser precedido de justificativa técnica e jurídica detalhada. A motivação deve demonstrar a necessidade da alteração, a sua adequação ao interesse público e o atendimento aos requisitos legais.
2. Parecer Jurídico Obrigatório: A NLLC, no art. 53, exige a análise jurídica prévia para as alterações contratuais que não sejam meras prorrogações de prazo de serviços contínuos sem alteração de valor. O parecer deve analisar a legalidade da alteração, os limites percentuais e, se for o caso, a pertinência do reequilíbrio.
3. Disponibilidade Orçamentária: Alterações que impliquem aumento de despesa exigem a demonstração prévia de disponibilidade orçamentária para suportar o novo encargo (art. 105).
4. Termo Aditivo: A alteração deve ser formalizada por meio de termo aditivo ao contrato original, assinado pelas partes competentes.
5. Publicidade: Os aditivos devem ser publicados no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), conforme o art. 94 da NLLC, garantindo a transparência da execução contratual.

Jurisprudência e Normativas

A jurisprudência do TCU é vasta e essencial para a interpretação das regras de alteração contratual. Destaca-se a Súmula nº 214 do TCU, que, embora editada sob a égide da Lei nº 8.666/93, mantém sua relevância: "O limite de 25% (.) para acréscimos ou supressões de quantitativos (.) incide sobre o valor atualizado do contrato, aplicando-se de forma isolada, tanto para os acréscimos quanto para as supressões, não sendo admitida a compensação entre eles."

No âmbito federal, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 73/2022 regulamenta a pesquisa de preços, procedimento muitas vezes necessário para embasar aditivos de valor ou de reequilíbrio. A IN reforça a necessidade de parametrização adequada para garantir a vantajosidade da alteração.

Desafios na Prática

Um dos maiores desafios na gestão de aditivos é a linha tênue entre a alteração lícita do objeto e a burla à licitação (a chamada "fuga à licitação"). A alteração não pode desfigurar o objeto originalmente licitado a ponto de caracterizar uma nova contratação. A avaliação da "identidade" do objeto é casuística e exige análise técnica rigorosa.

Outro ponto sensível é a análise de pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro. A comprovação da imprevisibilidade ou da incalculabilidade das consequências de um evento, bem como a demonstração do desequilíbrio e do nexo causal, frequentemente demandam perícias técnicas e análises contábeis complexas.

Conclusão

A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) consolidou as regras sobre aditivos contratuais, reforçando a necessidade de motivação, planejamento (especialmente com a matriz de riscos) e transparência. Para os profissionais do setor público, a gestão de aditivos exige não apenas o conhecimento técnico-jurídico da norma, mas também uma postura diligente e proativa na fiscalização da execução contratual, garantindo que as alterações sejam efetivamente necessárias e vantajosas para a Administração Pública, sempre com foco na preservação do interesse público e na observância estrita da legalidade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.