Nova Lei 14.133: Carona em Ata

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) trouxe inovações significativas para a gestão pública, consolidando e aprimorando mecanismos já existentes e introduzindo novas ferramentas. Entre as mudanças mais relevantes, destaca-se a regulamentação do instituto do "carona" em Atas de Registro de Preços (ARP), que, sob a égide da nova legislação, ganha contornos mais definidos e rigorosos, exigindo atenção redobrada dos profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores. Este artigo se propõe a analisar as nuances da adesão à ARP na Lei nº 14.133/2021, abordando a fundamentação legal, as restrições impostas, a jurisprudência pertinente e fornecendo orientações práticas para a sua aplicação segura e eficiente.

O Sistema de Registro de Preços e o "Carona"

O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um procedimento auxiliar previsto na Lei nº 14.133/2021 (art. 78, IV, e art. 82 e seguintes), destinado a registrar preços para contratações futuras e incertas, quando não for possível definir previamente o quantitativo exato a ser demandado pela Administração. A formalização do SRP ocorre por meio da Ata de Registro de Preços, documento vinculativo e obrigacional que estabelece as condições da contratação.

O "carona", ou adesão à ARP, é o mecanismo pelo qual um órgão ou entidade pública que não participou inicialmente do procedimento licitatório (órgão não participante) adere à ARP vigente, celebrando contrato com o fornecedor registrado, aproveitando-se das condições e preços já definidos. Essa prática, embora vise a economia processual e a celeridade, exige cautela, pois pode configurar burla ao dever de licitar se não observar os limites legais.

A Regulamentação na Lei nº 14.133/2021

A Lei nº 14.133/2021 disciplinou a adesão à ARP no art. 86, estabelecendo regras mais rigorosas em comparação à legislação anterior (Lei nº 8.666/1993 e Decretos regulamentadores). O objetivo principal é garantir a transparência, a competitividade e o planejamento adequado das contratações públicas, mitigando os riscos de abusos e distorções.

Condições para a Adesão

O § 2º do art. 86 condiciona a adesão à ARP pelos órgãos não participantes a requisitos cumulativos essenciais:

1. Apresentação de justificativa: A adesão deve ser justificada pela vantagem, demonstrando, por exemplo, economia de escala, celeridade, compatibilidade de preços com o mercado ou inviabilidade de realização de licitação própria.
2. Demonstração de que os valores registrados são compatíveis com os preços de mercado: A compatibilidade deve ser comprovada por meio de pesquisa de preços, em conformidade com o art. 23 da Lei nº 14.133/2021, assegurando que a adesão seja economicamente vantajosa para a Administração.
3. Autorização do órgão gerenciador e do fornecedor: A adesão depende da concordância expressa tanto do órgão que gerenciou o SRP quanto do fornecedor registrado.

Limites Quantitativos

A principal inovação da Lei nº 14.133/2021 em relação ao "carona" reside na imposição de limites quantitativos mais restritivos, visando evitar a desnaturação do SRP. O § 4º do art. 86 estabelece que as aquisições ou contratações adicionais (carona) não poderão exceder, por órgão ou entidade, a 50% (cinquenta por cento) dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes.

Adicionalmente, o § 5º do mesmo artigo impõe um limite global: o quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independente do número de órgãos não participantes que aderirem.

Essa restrição dupla (50% por órgão e 200% no total) representa um avanço significativo no controle do "carona", exigindo maior planejamento por parte dos órgãos gerenciadores e participantes.

Adesão a ARPs de Outras Esferas de Governo

A Lei nº 14.133/2021 também regulamenta a adesão a ARPs entre diferentes esferas de governo, estabelecendo regras específicas e restrições importantes.

Adesão por Órgãos Federais

O § 3º do art. 86 autoriza órgãos e entidades da Administração Pública federal a aderir a ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade estadual, distrital ou municipal, desde que observadas as condições exigidas na lei, mediante justificativa fundamentada de que a adesão é vantajosa e desde que o sistema de registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação.

Adesão por Órgãos Estaduais, Distritais e Municipais

A adesão de órgãos estaduais, distritais e municipais a ARPs gerenciadas pela União é permitida, desde que observadas as mesmas condições e limites quantitativos (art. 86, § 4º e § 5º).

No entanto, a Lei nº 14.133/2021 veda expressamente a adesão de órgãos da Administração Pública federal a ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade de Estado, do Distrito Federal ou de Município, exceto na hipótese de a adesão ser justificada pela vantagem, demonstrada por pesquisa de preços que comprove a compatibilidade dos valores registrados com os de mercado, e desde que o sistema de registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação.

A Jurisprudência e as Normativas do TCU

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem desempenhado um papel fundamental na interpretação e aplicação das normas referentes ao SRP e à adesão a ARPs. A jurisprudência do TCU, embora consolidada em sua maior parte sob a égide da legislação anterior, continua relevante para a interpretação da Lei nº 14.133/2021, especialmente no que tange aos princípios da economicidade, eficiência e planejamento.

O TCU tem reiteradamente enfatizado a necessidade de justificativa robusta para a adesão a ARPs, a comprovação da vantajosidade econômica (pesquisa de preços) e a observância dos limites quantitativos. Acórdãos recentes (como o Acórdão nº 2.600/2021-Plenário) reforçam a obrigatoriedade de planejamento adequado e a excepcionalidade do "carona", que não deve ser utilizado como regra geral de contratação.

Orientações Práticas para a Gestão do "Carona"

A aplicação segura do instituto da adesão a ARPs sob a Lei nº 14.133/2021 exige a adoção de boas práticas e a observância rigorosa dos requisitos legais.

Para os Órgãos Gerenciadores:

1. Planejamento Criterioso: O órgão gerenciador deve realizar um planejamento adequado do SRP, estimando os quantitativos com base em demanda real e considerando a possibilidade de adesão por órgãos participantes e não participantes.
2. Transparência e Controle: O órgão gerenciador deve manter controle rigoroso sobre os limites quantitativos (50% e 200%), registrando e acompanhando todas as adesões concedidas, a fim de evitar o descumprimento legal.
3. Avaliação da Vantajosidade: Antes de autorizar a adesão, o órgão gerenciador deve certificar-se de que a justificativa apresentada pelo órgão não participante demonstra a vantajosidade da contratação.

Para os Órgãos Não Participantes (Caronas):

1. Justificativa Robusta: A justificativa para a adesão deve ser detalhada, fundamentada e demonstrar inequivocamente a vantagem da contratação, seja pela celeridade, economia de escala ou inviabilidade de licitação própria.
2. Pesquisa de Preços Rigorosa: A comprovação da compatibilidade dos preços registrados com os de mercado deve ser realizada mediante pesquisa de preços abrangente e atualizada, em conformidade com o art. 23 da Lei nº 14.133/2021.
3. Verificação dos Limites: O órgão não participante deve certificar-se, junto ao órgão gerenciador, de que os limites quantitativos (50% e 200%) não foram atingidos antes de formalizar a adesão.

Para os Órgãos de Controle e Fiscalização:

1. Auditoria do Planejamento: Avaliar se o planejamento do SRP pelo órgão gerenciador foi adequado e se os quantitativos estimados refletem a demanda real.
2. Verificação da Vantajosidade: Analisar se a justificativa para a adesão e a pesquisa de preços demonstram efetivamente a vantagem econômica para a Administração.
3. Controle dos Limites Quantitativos: Verificar o cumprimento rigoroso dos limites de 50% por órgão e 200% no total, identificando eventuais irregularidades e responsabilizando os gestores em caso de descumprimento.

Conclusão

A regulamentação do "carona" na Lei nº 14.133/2021 representa um avanço significativo na gestão das contratações públicas, buscando equilibrar a necessidade de eficiência e celeridade com os princípios da transparência, competitividade e planejamento. A imposição de limites quantitativos mais restritivos e a exigência de justificativas robustas e pesquisas de preços rigorosas visam mitigar os riscos de abusos e garantir que a adesão a ARPs seja utilizada de forma excepcional e vantajosa para a Administração. A observância rigorosa dessas regras é essencial para assegurar a legalidade, a economicidade e a probidade na gestão dos recursos públicos.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.