A Lei 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, trouxe inovações significativas e consolidou boas práticas no regime de contratações públicas no Brasil. Entre as áreas que receberam atenção especial, a fiscalização de contratos destaca-se por sua importância na garantia da eficiência, eficácia e economicidade na execução das avenças administrativas. A nova lei estabelece um arcabouço normativo mais robusto e detalhado para essa atividade, exigindo maior profissionalização e rigor por parte dos agentes públicos envolvidos.
Este artigo visa aprofundar a análise das disposições da Lei 14.133/2021 sobre a fiscalização de contratos, direcionado a profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores e demais atores envolvidos no controle e gestão das contratações públicas.
O Novo Paradigma da Fiscalização: Profissionalização e Segregação de Funções
A Lei 14.133/2021, em seu artigo 7º, §1º, consagra o princípio da segregação de funções, determinando que as atividades de planejamento, execução e controle devem ser atribuídas a agentes públicos distintos, visando evitar conflitos de interesse e assegurar a imparcialidade e a objetividade em cada etapa do processo licitatório. Essa diretriz reflete diretamente na fiscalização de contratos, exigindo que o gestor e os fiscais não acumulem funções que comprometam sua atuação independente e diligente.
Além da segregação de funções, a lei enfatiza a necessidade de profissionalização dos agentes envolvidos na fiscalização. O artigo 117, § 3º, estabelece que a fiscalização será exercida por um ou mais representantes da Administração, especialmente designados, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes. A designação deve recair, preferencialmente, sobre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública, assegurando a continuidade e a especialização do conhecimento.
O Papel do Gestor e dos Fiscais de Contrato
A Nova Lei de Licitações delineia com maior clareza as responsabilidades do gestor e dos fiscais de contrato. O gestor atua como o principal responsável pela coordenação e acompanhamento da execução contratual, centralizando as informações e interagindo com a contratada. Cabe a ele atestar o cumprimento das obrigações, autorizar pagamentos, aplicar penalidades (quando não houver delegação) e tomar decisões estratégicas relacionadas ao contrato.
Os fiscais, por sua vez, exercem a função de acompanhamento técnico, administrativo e setorial da execução contratual. Eles são responsáveis por verificar, in loco, a conformidade dos bens, serviços ou obras com as especificações técnicas, quantitativas e qualitativas definidas no contrato, reportando ao gestor qualquer irregularidade ou desvio.
A divisão de tarefas entre fiscais técnicos, administrativos, setoriais e o público usuário, prevista no artigo 117, § 1º, permite uma fiscalização mais abrangente e especializada, adaptada à complexidade de cada objeto contratual. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 5/2017 (atualizada) e outras normativas infralegais detalham as atribuições de cada tipo de fiscal, fornecendo orientações práticas para a sua atuação.
Ferramentas de Fiscalização e Controle
A Lei 14.133/2021 institui instrumentos essenciais para a efetividade da fiscalização, com destaque para a gestão de riscos e o uso de tecnologias da informação.
Gestão de Riscos na Fiscalização
A gestão de riscos passa a ser um elemento transversal em todas as fases da contratação pública, desde o planejamento até a execução e encerramento do contrato. O artigo 169 da lei estabelece que as contratações públicas submetem-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo.
Na fase de execução, a gestão de riscos implica na identificação, avaliação e mitigação de eventos que possam comprometer o cumprimento das obrigações contratuais, como atrasos, falhas na qualidade, descumprimento de normas trabalhistas e previdenciárias, entre outros. A matriz de alocação de riscos, prevista no artigo 22, é um instrumento fundamental para definir as responsabilidades de cada parte frente aos riscos identificados.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem reiteradamente enfatizado a importância da gestão de riscos na execução contratual. O Acórdão 2622/2015-Plenário, por exemplo, determinou a necessidade de implementação de metodologias de gestão de riscos nas contratações públicas, visando assegurar a eficiência e a eficácia na aplicação dos recursos públicos.
Uso de Tecnologias da Informação
A nova lei incentiva fortemente o uso de tecnologias da informação na gestão e fiscalização de contratos. O artigo 12, inciso VI, determina a adoção de recursos de tecnologia da informação e comunicação para aprimorar o controle das contratações.
Sistemas informatizados de gestão contratual permitem o acompanhamento em tempo real da execução, o registro de ocorrências, a comunicação com a contratada, a emissão de relatórios e a integração com sistemas de pagamento e controle financeiro. O uso de ferramentas como Building Information Modeling (BIM) em obras e serviços de engenharia, e a implementação de painéis de indicadores de desempenho (dashboards), otimizam a fiscalização e facilitam a tomada de decisão pelos gestores.
Responsabilização e Sanções
A fiscalização deficiente pode acarretar sérias consequências para a Administração Pública, incluindo prejuízos financeiros, atrasos na entrega de bens e serviços, e comprometimento do interesse público. A Lei 14.133/2021 estabelece um regime sancionatório mais rigoroso para as contratadas que descumprirem suas obrigações, e prevê a responsabilização dos agentes públicos em caso de omissão ou negligência na fiscalização.
O artigo 155 elenca as infrações administrativas que podem ensejar a aplicação de sanções, como advertência, multa, impedimento de licitar e contratar, e declaração de inidoneidade. A gradação da penalidade deve observar a gravidade da infração, os danos causados à Administração, a vantagem auferida pela contratada e a reincidência.
A responsabilização dos agentes públicos (gestores e fiscais) por falhas na fiscalização é regida pelas normas de direito administrativo e civil, podendo resultar em sanções disciplinares, ressarcimento ao erário e até mesmo improbidade administrativa, caso comprovado dolo ou erro grosseiro (artigo 28 da LINDB, introduzido pela Lei 13.655/2018). O TCU tem consolidado jurisprudência no sentido de responsabilizar fiscais de contrato por atestarem serviços não prestados ou prestados em desconformidade com o contrato (ex: Acórdão 1521/2019-Plenário).
Orientações Práticas para uma Fiscalização Efetiva
Para assegurar uma fiscalização eficiente e em conformidade com a Lei 14.133/2021, é fundamental adotar algumas práticas:
- Capacitação Contínua: Promover o treinamento e a atualização constante dos gestores e fiscais de contrato, abordando aspectos legais, técnicos, administrativos e operacionais da fiscalização.
- Planejamento da Fiscalização: Elaborar um plano de fiscalização detalhado, definindo as atividades a serem realizadas, a periodicidade das verificações, os indicadores de desempenho e as responsabilidades de cada agente envolvido.
- Registro Documental: Documentar todas as ocorrências relevantes durante a execução contratual, por meio de relatórios, notificações, atas de reunião e registros fotográficos. A formalização é essencial para resguardar a Administração em caso de litígios ou auditorias.
- Comunicação Efetiva: Manter um canal de comunicação claro e transparente com a contratada, notificando-a prontamente sobre qualquer irregularidade ou desvio identificado.
- Uso de Checklists: Adotar listas de verificação (checklists) padronizadas para facilitar a fiscalização e garantir a abrangência das análises.
- Atuação Preventiva: Priorizar a identificação e a mitigação de riscos antes que se materializem em problemas concretos na execução contratual.
Conclusão
A Lei 14.133/2021 eleva a fiscalização de contratos a um patamar de maior rigor e profissionalismo. A segregação de funções, a gestão de riscos, o uso de tecnologias e o aprimoramento do regime sancionatório são instrumentos que, se aplicados de forma diligente e estruturada, garantem a eficiência das contratações públicas e a proteção do interesse público. A capacitação contínua dos agentes envolvidos e a adoção de boas práticas de gestão são fundamentais para que as inovações trazidas pela nova lei se traduzam em resultados concretos para a Administração Pública e para a sociedade.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.