O cenário das contratações públicas no Brasil passou por uma profunda transformação com o advento da Lei nº 14.133/2021, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (NLLC). Entre as inovações mais significativas, destaca-se a obrigatoriedade da Matriz de Risco (MR), um instrumento essencial para a modernização e a segurança jurídica das compras governamentais. A MR, antes restrita a contratos de grande vulto ou complexidade, agora figura como um elemento central na fase preparatória de diversas modalidades licitatórias, exigindo de profissionais do setor público — defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores — um domínio aprofundado de seus conceitos e aplicações.
A inclusão da MR na NLLC não é mero formalismo; ela representa uma mudança de paradigma, deslocando o foco da mera conformidade procedimental para a gestão estratégica de riscos. A compreensão de que toda contratação pública envolve incertezas, desde a formulação do edital até a execução contratual, é fundamental para garantir a eficiência, a economicidade e a probidade na aplicação dos recursos públicos. A MR, portanto, atua como um mapa que orienta a Administração Pública e os licitantes, antecipando potenciais problemas e estabelecendo mecanismos de mitigação e alocação de responsabilidades.
Este artigo se propõe a analisar a Matriz de Riscos sob a ótica da Lei nº 14.133/2021, explorando seus fundamentos legais, as implicações práticas para os diversos atores envolvidos e as orientações para a sua elaboração e utilização. A abordagem considerará as atualizações normativas até o ano de 2026, com foco na jurisprudência e nas normativas relevantes que consolidam a interpretação e a aplicação da MR no contexto das contratações públicas.
Fundamentação Legal: A Matriz de Risco na Lei nº 14.133/2021
A NLLC institui a Matriz de Risco como um documento integrante da fase preparatória da licitação, conforme o art. 18, inciso X. A MR deve ser elaborada com base no Estudo Técnico Preliminar (ETP) e no Termo de Referência (TR), e sua finalidade é identificar, analisar, avaliar e tratar os riscos associados à contratação. A MR, portanto, não é um documento isolado, mas sim parte de um ecossistema de planejamento que busca garantir a viabilidade e o sucesso da contratação.
O art. 22 da NLLC detalha os elementos mínimos que a MR deve conter, incluindo a identificação dos riscos, a probabilidade de ocorrência, o impacto potencial, as medidas de mitigação e a alocação de responsabilidades entre a Administração e o contratado. A lei também estabelece que a MR deve ser atualizada ao longo da execução do contrato, refletindo as mudanças nas condições e os novos riscos que possam surgir.
A obrigatoriedade da MR varia de acordo com o valor e a complexidade da contratação. A NLLC estabelece que a MR é obrigatória para contratações de grande vulto (acima de R$ 200 milhões, valor atualizado anualmente) e para contratos que envolvam regime de empreitada integral, contratação integrada e semi-integrada. No entanto, a lei também faculta à Administração a utilização da MR em outras contratações, quando considerar necessário para a gestão de riscos. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem se consolidado no sentido de que a MR deve ser utilizada sempre que a contratação apresentar riscos significativos, independentemente do valor, reforçando a importância da gestão de riscos como princípio norteador das contratações públicas.
A Alocação de Riscos e o Equilíbrio Econômico-Financeiro
Um dos aspectos mais relevantes da MR é a alocação de riscos entre a Administração e o contratado. A NLLC, em seu art. 103, estabelece que a alocação de riscos deve ser feita de forma a garantir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, considerando a capacidade de cada parte de gerenciar e mitigar os riscos. A MR deve definir claramente quais riscos são assumidos pela Administração (como alterações legislativas que impactem o custo do contrato) e quais são assumidos pelo contratado (como atrasos na execução por falha na gestão de pessoal).
A alocação adequada de riscos é fundamental para evitar litígios e garantir a continuidade da execução contratual. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiterado que a revisão de preços e o reequilíbrio econômico-financeiro devem se basear na alocação de riscos estabelecida na MR e no contrato, impedindo que a Administração assuma riscos que deveriam ser do contratado e vice-versa. A MR, portanto, atua como um instrumento de segurança jurídica, protegendo tanto a Administração quanto o contratado de eventos imprevistos que possam comprometer a viabilidade do contrato.
Elaboração da Matriz de Risco: Orientações Práticas
A elaboração da MR exige uma abordagem sistemática e multidisciplinar, envolvendo profissionais com conhecimento técnico, jurídico e de gestão de riscos. O processo deve iniciar com a identificação dos riscos, que podem ser classificados em diversas categorias, como riscos operacionais, financeiros, legais, ambientais e sociais. A identificação deve ser exaustiva, considerando todas as fases da contratação, desde a publicação do edital até o encerramento do contrato.
Após a identificação, os riscos devem ser analisados e avaliados em termos de probabilidade de ocorrência e impacto potencial. Essa avaliação pode ser qualitativa ou quantitativa, dependendo da complexidade da contratação e da disponibilidade de dados. A partir da avaliação, os riscos devem ser priorizados, e medidas de mitigação devem ser estabelecidas para os riscos mais significativos. As medidas de mitigação podem incluir a alteração do escopo da contratação, a exigência de garantias adicionais, a inclusão de cláusulas penais específicas ou a contratação de seguros.
A alocação de responsabilidades, como mencionado anteriormente, é um passo crucial na elaboração da MR. A Administração deve assumir os riscos que não podem ser gerenciados pelo contratado ou que decorrem de ações ou omissões da própria Administração. O contratado, por sua vez, deve assumir os riscos inerentes à sua atividade e que podem ser gerenciados por meio de boas práticas de gestão. A clareza na alocação de responsabilidades é essencial para evitar ambiguidades e garantir a eficácia da MR.
Ferramentas e Metodologias
A utilização de ferramentas e metodologias padronizadas pode facilitar a elaboração e a gestão da MR. A NLLC, em seu art. 19, inciso III, prevê a criação de um catálogo eletrônico de padronização, que poderá incluir modelos de MR para diferentes tipos de contratações. Além disso, a Administração pode utilizar metodologias reconhecidas internacionalmente, como a ISO 31000, que estabelece princípios e diretrizes para a gestão de riscos.
A capacitação dos servidores públicos envolvidos na elaboração e gestão da MR é fundamental para garantir a qualidade e a eficácia do instrumento. A NLLC, em seu art. 7º, inciso III, estabelece a necessidade de capacitação contínua dos agentes públicos, o que inclui o desenvolvimento de competências em gestão de riscos. A Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e outras instituições de ensino têm oferecido cursos e treinamentos sobre a MR e a NLLC, contribuindo para a disseminação de boas práticas na Administração Pública.
Jurisprudência e Normativas (Atualização 2026)
A consolidação da NLLC ao longo dos anos, com a edição de normativas complementares e a formação de jurisprudência pelos Tribunais de Contas e pelo Poder Judiciário, tem esclarecido e aprimorado a aplicação da MR. O TCU, em diversos acórdãos recentes, tem enfatizado a necessidade de a MR ser um documento vivo, que reflita a realidade da contratação e seja atualizado periodicamente. A jurisprudência também tem se consolidado no sentido de que a ausência ou a deficiência da MR pode configurar irregularidade grave, sujeitando os responsáveis a sanções.
As normativas editadas pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) têm fornecido diretrizes e modelos para a elaboração da MR, facilitando a padronização e a qualidade do documento. A Instrução Normativa SEGES/MGI nº 73/2022, por exemplo, estabelece regras para a elaboração do ETP, que serve de base para a MR, reforçando a integração entre as diferentes etapas do planejamento da contratação. A evolução normativa e jurisprudencial demonstra a importância crescente da gestão de riscos nas contratações públicas e a necessidade de os profissionais do setor público se manterem atualizados sobre o tema.
O Papel dos Órgãos de Controle
Os órgãos de controle, como o TCU, os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios, a Controladoria-Geral da União (CGU) e os Ministérios Públicos, desempenham um papel fundamental na fiscalização da aplicação da MR. A atuação desses órgãos não se restringe à verificação da existência formal do documento, mas abrange a análise da qualidade da identificação, avaliação e alocação de riscos, bem como a adequação das medidas de mitigação.
A atuação proativa dos órgãos de controle, por meio de auditorias e recomendações, contribui para o aprimoramento da gestão de riscos na Administração Pública, prevenindo irregularidades e garantindo a eficiência e a economicidade das contratações. A colaboração entre os órgãos de controle e a Administração Pública é essencial para a construção de um ambiente de contratações mais seguro, transparente e eficaz.
Conclusão
A Matriz de Risco, instituída pela Lei nº 14.133/2021, representa um avanço significativo na gestão das contratações públicas no Brasil. Ao exigir a identificação, avaliação, mitigação e alocação de riscos, a NLLC promove a segurança jurídica, a eficiência e a probidade na aplicação dos recursos públicos. A compreensão aprofundada da MR e sua aplicação rigorosa são imperativos para os profissionais do setor público, que devem atuar como agentes de mudança na consolidação de uma cultura de gestão de riscos na Administração Pública. A evolução normativa e jurisprudencial demonstra que a MR não é um mero formalismo, mas sim um instrumento estratégico essencial para o sucesso das contratações governamentais.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.