O instituto das Parcerias Público-Privadas (PPPs), instituído pela Lei nº 11.079/2004, tem se consolidado como um instrumento fundamental para a viabilização de investimentos em infraestrutura e serviços públicos essenciais. A complexidade inerente a esses projetos, contudo, exige uma atuação rigorosa e especializada por parte da Administração Pública, especialmente no que tange à estruturação, licitação e gestão dos contratos. É neste contexto que a consultoria especializada em PPPs se apresenta como um elemento crucial para o sucesso e a segurança jurídica dessas iniciativas.
O presente artigo, elaborado com foco nos profissionais do setor público, como procuradores, promotores, defensores e auditores, objetiva analisar a importância e os contornos legais da consultoria em PPPs, abordando seus principais aspectos, desafios e boas práticas. A análise se pautará na legislação vigente, incluindo as atualizações promovidas até 2026, bem como na jurisprudência e nas normativas relevantes, com o intuito de fornecer subsídios práticos para a atuação dos profissionais envolvidos na estruturação e no controle desses projetos.
A Relevância da Consultoria Especializada em PPPs
A estruturação de uma PPP transcende a mera elaboração de um edital de licitação. Exige uma análise aprofundada de aspectos econômicos, financeiros, jurídicos e técnicos, que demandam expertise multidisciplinar. A consultoria especializada atua como um parceiro estratégico da Administração Pública, fornecendo o conhecimento técnico necessário para:
- Estudos de Viabilidade (EVTE): A elaboração de Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTE) é um passo fundamental para a definição do modelo de negócio, a avaliação dos riscos e a demonstração da vantagem econômica da PPP em relação às formas tradicionais de contratação. A consultoria auxilia na elaboração desses estudos, assegurando a sua robustez e confiabilidade.
- Modelagem Jurídica e Institucional: A consultoria auxilia na definição do arcabouço jurídico da PPP, elaborando minutas de edital, contrato e anexos, além de assessorar na criação da Sociedade de Propósito Específico (SPE) e na estruturação do Fundo Garantidor de PPPs (FGP), quando necessário.
- Gestão de Riscos: A identificação, alocação e mitigação dos riscos inerentes ao projeto são cruciais para o sucesso da PPP. A consultoria atua na elaboração da matriz de riscos, definindo as responsabilidades de cada parte e estabelecendo mecanismos de mitigação.
- Processo Licitatório: A consultoria pode atuar na condução do processo licitatório, prestando suporte na análise das propostas, na elaboração de pareceres técnicos e jurídicos e na condução de audiências públicas.
Fundamentação Legal e Normativa
A contratação de consultoria especializada em PPPs encontra amparo legal na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), que estabelece as regras gerais para a contratação de serviços técnicos especializados de natureza intelectual, e na Lei nº 11.079/2004, que disciplina as PPPs.
Lei nº 11.079/2004 (Lei de PPPs)
A Lei de PPPs, em seu art. 10, estabelece que a contratação de PPPs será precedida de licitação na modalidade concorrência, estando a Administração Pública autorizada a contratar serviços técnicos especializados para a elaboração dos estudos, projetos e demais documentos necessários à estruturação da parceria. O art. 21, por sua vez, dispõe sobre a necessidade de autorização legislativa específica para a contratação de PPPs por parte da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações)
A Nova Lei de Licitações, em seu art. 74, inciso III, prevê a inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços técnicos especializados de natureza intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, desde que o serviço seja de natureza singular. A contratação de consultoria em PPPs, dada a sua complexidade e a necessidade de expertise específica, pode se enquadrar nessa hipótese, desde que preenchidos os requisitos legais.
A Lei nº 14.133/2021 também estabelece, em seu art. 21, a possibilidade de contratação de serviços de consultoria para a estruturação de projetos de concessão e PPPs, inclusive com a possibilidade de remuneração vinculada ao êxito do projeto (success fee), desde que observados os limites e condições estabelecidos na legislação.
Normativas e Jurisprudência
A atuação da consultoria em PPPs também é balizada por normativas e entendimentos dos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União (TCU). O TCU tem reiteradamente enfatizado a importância da qualidade dos estudos de viabilidade e da adequada alocação de riscos nos contratos de PPP. A Súmula nº 266 do TCU, por exemplo, estabelece que "a contratação de serviços de consultoria técnica, por inexigibilidade de licitação, exige a comprovação da singularidade do objeto e da notória especialização do contratado".
A jurisprudência também tem se consolidado no sentido de reconhecer a validade da contratação de consultoria especializada para a estruturação de PPPs, desde que observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Desafios e Boas Práticas na Contratação de Consultoria
A contratação de consultoria em PPPs apresenta desafios específicos, que exigem atenção redobrada por parte da Administração Pública.
Definição do Escopo e Produtos Esperados
A definição clara e precisa do escopo dos serviços a serem prestados e dos produtos esperados é fundamental para o sucesso da consultoria. O Termo de Referência (TR) deve detalhar as atividades a serem realizadas, os prazos, as entregas e os critérios de aceitação. A falta de clareza no TR pode gerar divergências entre a Administração Pública e a consultoria, comprometendo a qualidade e o andamento do projeto.
Remuneração e Success Fee
A remuneração da consultoria em PPPs pode ser estabelecida de diversas formas, como preço global, preço unitário ou remuneração vinculada ao êxito do projeto (success fee). A utilização do success fee pode ser um mecanismo interessante para alinhar os interesses da consultoria aos da Administração Pública, incentivando a estruturação de projetos viáveis e atrativos para o mercado. No entanto, a sua aplicação exige cautela, devendo ser estabelecidos limites e condições claras para o pagamento, a fim de evitar o enriquecimento sem causa da consultoria e garantir a economicidade da contratação.
Acompanhamento e Fiscalização
O acompanhamento e a fiscalização da execução dos serviços de consultoria são essenciais para garantir a qualidade e a adequação dos produtos entregues. A Administração Pública deve designar servidores qualificados para atuar como fiscais do contrato, acompanhando o desenvolvimento dos trabalhos, analisando os relatórios e produtos entregues e exigindo as correções necessárias.
O Papel dos Profissionais do Setor Público
Os profissionais do setor público, como procuradores, promotores, defensores e auditores, desempenham um papel fundamental no controle e na garantia da legalidade, moralidade e eficiência das PPPs:
- Procuradorias: Atuam na análise jurídica e na emissão de pareceres sobre a contratação da consultoria, a elaboração dos editais e contratos de PPP, bem como na defesa da Administração Pública em eventuais litígios.
- Ministério Público: Atua na defesa da ordem jurídica e do patrimônio público, podendo instaurar inquéritos civis e ajuizar ações civis públicas para apurar eventuais irregularidades na contratação da consultoria ou na estruturação da PPP.
- Defensoria Pública: Atua na defesa dos interesses dos usuários dos serviços públicos, podendo questionar aspectos da PPP que afetem os direitos dos cidadãos, como a tarifa cobrada ou a qualidade do serviço prestado.
- Tribunais de Contas: Atuam no controle externo da Administração Pública, fiscalizando a legalidade, a legitimidade e a economicidade das PPPs, podendo realizar auditorias, emitir recomendações e aplicar sanções em caso de irregularidades.
Conclusão
A consultoria especializada em PPPs é um instrumento valioso para a estruturação de projetos complexos e desafiadores, contribuindo para a viabilização de investimentos em infraestrutura e serviços públicos. A sua contratação, no entanto, exige rigor e observância aos princípios da Administração Pública, com destaque para a necessidade de demonstração da singularidade do objeto e da notória especialização do contratado, quando aplicável a inexigibilidade de licitação. Os profissionais do setor público desempenham um papel crucial no controle e na garantia da legalidade, moralidade e eficiência dessas contratações, assegurando que as PPPs alcancem seus objetivos de forma transparente e em benefício da sociedade. A constante atualização legislativa e jurisprudencial é fundamental para a atuação eficaz desses profissionais, garantindo a segurança jurídica e o sucesso dos projetos de Parceria Público-Privada.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.