Parecer em Contrato Administrativo: para Advogados

A emissão de parecer jurídico em processos de contratação administrativa é uma das tarefas mais relevantes e complexas na rotina de procuradores, assessores e consultores jurídicos. A atuação desses profissionais não se resume à mera chancela formal; trata-se de um controle de legalidade preventivo essencial para a higidez da contratação, a mitigação de riscos e a proteção do erário. Com o advento da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos - NLLC) e as recentes atualizações normativas até 2026, o papel do parecerista jurídico ganhou ainda mais destaque e responsabilidade.

Este artigo visa fornecer um guia prático e aprofundado para a elaboração de pareceres em contratos administrativos, abordando os aspectos legais, jurisprudenciais e práticos que devem nortear o trabalho do advogado público.

O Papel do Parecer Jurídico no Processo de Contratação

O parecer jurídico, no contexto da contratação administrativa, é um ato administrativo enunciativo pelo qual o órgão de assessoramento jurídico emite uma opinião técnica sobre a legalidade de um determinado procedimento. Sua natureza pode variar, podendo ser obrigatório ou facultativo, vinculante ou opinativo, a depender da legislação específica aplicável e do contexto fático.

Obrigatoriedade e Vinculação

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 53, estabelece a obrigatoriedade da manifestação jurídica nas contratações públicas, ressalvadas as hipóteses de dispensa previstas em regulamento. A manifestação deve abordar a legalidade do procedimento e a adequação da minuta do edital e do contrato.

A questão da vinculação do parecer jurídico é tema de intenso debate doutrinário e jurisprudencial. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do MS 24.631/DF, consolidou o entendimento de que o parecer jurídico pode ser obrigatório e vinculante, obrigatório e não vinculante, ou facultativo:

• Parecer obrigatório e vinculante: A lei exige a emissão do parecer e o administrador está adstrito à sua conclusão. Se o parecer for contrário à contratação, o administrador não pode prosseguir.
• Parecer obrigatório e não vinculante: A lei exige a emissão do parecer, mas o administrador não está obrigado a seguir sua conclusão, devendo, contudo, motivar sua decisão de forma expressa e fundamentada caso decida em sentido contrário.
• Parecer facultativo: A lei não exige a emissão do parecer, mas o administrador pode solicitá-lo para subsidiar sua decisão.

A NLLC, em seu art. 53, § 4º, estabelece que a autoridade competente pode decidir de forma contrária à manifestação jurídica, desde que o faça de forma motivada. Essa disposição reforça a natureza não vinculante do parecer na regra geral, mas exige uma fundamentação robusta por parte do administrador que decidir divergir da orientação jurídica.

Elementos Essenciais do Parecer em Contrato Administrativo

A elaboração de um parecer jurídico de qualidade exige rigor metodológico, clareza na exposição dos argumentos e fundamentação sólida. Um parecer bem estruturado facilita a compreensão do problema, a tomada de decisão pelo administrador e a defesa do ato perante os órgãos de controle.

Estrutura do Parecer

A estrutura do parecer deve seguir uma lógica argumentativa clara e objetiva. Recomenda-se a adoção da seguinte estrutura:

1. Relatório: Descrição sucinta dos fatos e do andamento do processo administrativo. O relatório deve apresentar o problema a ser analisado de forma clara e concisa.
2. Fundamentação: Análise jurídica do caso concreto, com base na legislação, jurisprudência e doutrina aplicáveis. A fundamentação deve abordar os principais pontos de controvérsia e apresentar os argumentos que sustentam a conclusão.
3. Conclusão: Resposta direta e objetiva à consulta formulada, indicando se a contratação é legal ou ilegal, se há necessidade de ajustes no procedimento ou na minuta do contrato, e se há riscos jurídicos relevantes.

Aspectos a serem Analisados

O parecer jurídico deve analisar os seguintes aspectos da contratação:

• Competência: A autoridade que determinou a contratação tem competência para fazê-lo?
• Motivação: A contratação está devidamente justificada, com demonstração da necessidade e da adequação do objeto?
• Adequação Orçamentária: Há previsão orçamentária para a contratação?
• Regularidade Fiscal e Trabalhista: O contratado preenche os requisitos de regularidade fiscal e trabalhista?
• Minuta do Contrato: A minuta do contrato contém as cláusulas essenciais exigidas pela lei (art. 92 da NLLC)? As cláusulas são claras, precisas e não abusivas?
• Procedimento Licitatório: O procedimento licitatório (ou a dispensa/inexigibilidade) observou os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência?

Responsabilidade do Parecerista

A responsabilidade civil, administrativa e penal do parecerista é um tema de grande relevância e que exige cautela por parte do profissional. O STF, no julgamento do MS 24.631/DF, estabeleceu que o parecerista não pode ser responsabilizado por suas opiniões, salvo em casos de erro grosseiro, dolo ou fraude.

A Lei nº 13.655/2018 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB), em seu art. 28, reforça esse entendimento ao estabelecer que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.

Erro Grosseiro

O conceito de erro grosseiro é fluido e depende da análise do caso concreto. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem entendido que o erro grosseiro se configura quando o parecerista atua com negligência, imprudência ou imperícia, ignorando a legislação aplicável, a jurisprudência pacificada ou as normas técnicas da profissão (Acórdão 2391/2018 - Plenário).

Para evitar a responsabilização por erro grosseiro, o parecerista deve:

• Fundamentar suas conclusões de forma robusta e exaustiva.
• Considerar a jurisprudência atualizada dos tribunais superiores e dos órgãos de controle.
• Alertar o administrador sobre os riscos jurídicos da contratação.
• Evitar a emissão de pareceres "genéricos" ou "copia e cola".

A Lei nº 14.133/2021 e as Novas Exigências para o Parecerista

A NLLC trouxe inovações significativas para a elaboração de pareceres em contratos administrativos. O art. 53 da lei estabelece que o parecer jurídico deve analisar:

• A legalidade do procedimento.
• A adequação da minuta do edital e do contrato.
• A regularidade da dispensa ou inexigibilidade de licitação, se for o caso.

Além disso, a NLLC exige que o parecer jurídico se manifeste sobre:

• A viabilidade da contratação de serviços de engenharia e obras com base em anteprojeto (art. 46).
• A adequação do critério de julgamento escolhido (art. 33).
• A necessidade de exigência de garantia contratual (art. 96).

A Atuação do Parecerista na Gestão de Riscos

A NLLC, em seu art. 169, introduziu a gestão de riscos como um elemento fundamental do processo de contratação pública. O parecerista tem um papel crucial na identificação e avaliação dos riscos jurídicos da contratação, auxiliando o administrador na tomada de decisões mais seguras e eficientes.

O parecer jurídico deve apontar os riscos jurídicos relevantes, como a possibilidade de impugnação do edital, de anulação da licitação ou de responsabilização do administrador. O parecerista também pode sugerir medidas para mitigar esses riscos, como a alteração de cláusulas do edital ou do contrato.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A atuação do parecerista deve ser pautada pela jurisprudência dos tribunais superiores (STF e STJ) e dos órgãos de controle (TCU e Tribunais de Contas dos Estados e Municípios):

• STF - MS 24.631/DF: Define os tipos de parecer jurídico (obrigatório e vinculante, obrigatório e não vinculante, facultativo) e os limites da responsabilidade do parecerista.
• TCU - Acórdão 2391/2018 - Plenário: Define o conceito de erro grosseiro para fins de responsabilização do agente público.
• Lei nº 13.655/2018 (LINDB): Art. 28 - Responsabilidade do agente público por dolo ou erro grosseiro.

Conclusão

A elaboração de pareceres em contratos administrativos é uma atividade complexa e de grande responsabilidade para os advogados públicos. O parecerista deve atuar com rigor técnico, independência e profundo conhecimento da legislação, jurisprudência e normativas aplicáveis. A Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC) e as recentes atualizações normativas trouxeram novos desafios e exigências para o parecerista, reforçando a importância do seu papel na garantia da legalidade, da eficiência e da segurança jurídica das contratações públicas. A atuação preventiva e diligente do assessor jurídico é fundamental para o sucesso das políticas públicas e a proteção do erário.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.