Parecer em Contrato Administrativo: Visão do Tribunal

O processo de contratação pública exige rigor e segurança jurídica, pilares essenciais para garantir a boa administração dos recursos públicos. Nesse cenário, o parecer jurídico em contratos administrativos assume papel central, orientando a atuação do gestor público e mitigando riscos de ilegalidades e prejuízos ao erário. A visão dos Tribunais de Contas sobre a natureza, os limites e a responsabilidade atrelada à emissão desses pareceres é fundamental para a prática dos profissionais que atuam nas Procuradorias.

A análise jurisprudencial revela uma evolução na compreensão do parecer jurídico, distanciando-o de um mero formalismo e consolidando-o como instrumento de controle de legalidade e de orientação estratégica. Este artigo explora as nuances dessa visão jurisprudencial, oferecendo um panorama atualizado sobre as diretrizes que norteiam a elaboração e a avaliação dos pareceres jurídicos no âmbito dos contratos administrativos.

A Natureza do Parecer Jurídico: Obrigatório, Facultativo ou Vinculante?

A caracterização da natureza do parecer jurídico é o ponto de partida para compreender a responsabilidade do procurador. A doutrina e a jurisprudência, notadamente a do Supremo Tribunal Federal (STF), estabelecem distinções cruciais entre pareceres facultativos, obrigatórios e vinculantes:

• Parecer Facultativo: Emitido por solicitação do administrador público, sem que a lei o exija. O gestor tem autonomia para acatar ou não a manifestação jurídica. A responsabilidade do procurador, neste caso, restringe-se a eventuais erros grosseiros ou dolo.
• Parecer Obrigatório: Exigido por lei como requisito de validade do ato administrativo. A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) exemplifica essa modalidade em seu art. 53, que impõe a prévia análise jurídica das minutas de editais, contratos e seus aditivos. Embora a emissão seja obrigatória, o administrador pode decidir de forma contrária ao parecer, desde que apresente fundamentação robusta.
• Parecer Vinculante: A lei determina que a decisão do administrador deve, obrigatoriamente, seguir a orientação do parecer jurídico. O STF, no julgamento do MS 24.631/DF, consolidou o entendimento de que, nesta hipótese, o parecerista compartilha a responsabilidade com o gestor pela decisão administrativa.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e dos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs) acompanha essa distinção, enfatizando que a responsabilidade do procurador está atrelada à natureza do parecer e à ocorrência de erro inescusável, dolo ou culpa grave.

O Parecer como Instrumento de Controle de Legalidade e Mitigação de Riscos

O parecer jurídico não se resume a uma aprovação formal. Ele deve constituir uma análise aprofundada da legalidade, regularidade e viabilidade jurídica da contratação. O TCU tem reiteradamente cobrado que os pareceres jurídicos não sejam peças "padronizadas" ou "pro forma", mas sim manifestações técnicas que enfrentem os aspectos específicos de cada caso concreto.

A Lei nº 14.133/2021 reforçou essa exigência, instituindo a gestão de riscos como princípio norteador das contratações públicas (art. 11, parágrafo único). O parecer jurídico, portanto, deve identificar e avaliar os riscos jurídicos inerentes à contratação, sugerindo medidas mitigatórias e orientando o gestor sobre as melhores alternativas legais.

A Profundidade da Análise Jurídica

Os Tribunais de Contas exigem que o parecer aborde, de forma detalhada, os seguintes aspectos, entre outros:

• Fundamentação Legal: A indicação precisa dos dispositivos legais que amparam a contratação, seja na modalidade de licitação, dispensa ou inexigibilidade.
• Regularidade do Procedimento: A verificação do cumprimento de todas as etapas e formalidades exigidas pela legislação pertinente.
• Análise das Minutas: A avaliação minuciosa das cláusulas contratuais, assegurando a proteção do interesse público, o equilíbrio econômico-financeiro e a conformidade com as normas aplicáveis.
• Identificação de Riscos e Sugestões: A indicação de potenciais problemas jurídicos e a formulação de recomendações para mitigá-los.

A ausência de análise aprofundada ou a emissão de pareceres genéricos podem configurar falha funcional do procurador e ensejar a responsabilização solidária em caso de irregularidades na contratação.

A Responsabilidade do Procurador Parecerista: Limites e Exceções

A responsabilização do procurador parecerista é um tema sensível e frequentemente debatido nos Tribunais. O entendimento consolidado pelo STF e adotado pelos Tribunais de Contas estabelece que o procurador, em regra, não pode ser responsabilizado pelo conteúdo de seu parecer, desde que este seja fundamentado e não apresente erro grosseiro, dolo ou culpa grave.

O STF, no MS 24.631/DF, firmou a tese de que a inviolabilidade do advogado público (art. 133 da Constituição Federal) protege a emissão de pareceres, salvo nas hipóteses de dolo ou culpa em sentido estrito (erro inescusável).

O Erro Grosseiro

A definição de "erro grosseiro" é fundamental para a delimitação da responsabilidade do procurador. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em seu art. 28, alterado pela Lei nº 13.655/2018, estabelece que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.

O Decreto nº 9.830/2019, que regulamenta a LINDB, define erro grosseiro como aquele "manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia" (art. 12, § 1º).

O TCU tem interpretado o erro grosseiro como a inobservância de normas expressas e inequívocas, a adoção de teses jurídicas manifestamente infundadas ou a omissão na análise de aspectos cruciais da contratação.

A Exclusão de Responsabilidade

A responsabilidade do procurador pode ser excluída quando:

• O parecer for fundamentado em tese jurídica razoável, ainda que minoritária ou posteriormente superada pela jurisprudência.
• O erro decorrer de informações fáticas incorretas ou incompletas fornecidas pelo órgão consulente, desde que o procurador tenha agido com diligência na análise dos dados.
• O parecer for de natureza facultativa e o gestor decidir de forma autônoma, sem vinculação à manifestação jurídica.

Orientações Práticas para a Elaboração de Pareceres Seguros

A atuação preventiva e a adoção de boas práticas na elaboração de pareceres são essenciais para mitigar riscos de responsabilização e garantir a segurança jurídica das contratações públicas:

• Fundamentação Exaustiva: A base legal, doutrinária e jurisprudencial deve ser explicitada de forma clara e detalhada.
• Análise do Caso Concreto: Evite pareceres genéricos ou "copia e cola". A manifestação deve abordar as especificidades da contratação em análise.
• Identificação e Mitigação de Riscos: O parecer deve apontar os riscos jurídicos da operação e sugerir medidas para minimizá-los.
• Clareza e Objetividade: A linguagem deve ser acessível e direta, facilitando a compreensão pelo gestor público.
• Registro Documental: Mantenha um arquivo organizado com todos os pareceres emitidos, bem como os documentos que os embasaram.

Conclusão

A visão dos Tribunais sobre o parecer jurídico em contratos administrativos reflete a busca por um controle de legalidade efetivo e responsável. A atuação do procurador não se limita a um aval formal, mas exige uma análise profunda, fundamentada e voltada para a gestão de riscos. A compreensão da natureza do parecer, dos limites da responsabilidade e a adoção de boas práticas na sua elaboração são fundamentais para o exercício seguro e eficiente da advocacia pública. A constante atualização legislativa e jurisprudencial, aliada ao rigor técnico, são os pilares para a construção de pareceres que garantam a regularidade e a eficiência das contratações públicas.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.