O cenário da Administração Pública brasileira, especialmente nas Procuradorias, exige uma postura proativa e estratégica diante dos conflitos judiciais. A judicialização de políticas públicas, a complexidade normativa e o volume crescente de demandas impõem a necessidade de uma Gestão de Riscos Judiciais robusta. Este parecer busca apresentar um panorama atualizado sobre o tema, oferecendo um guia prático para profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores) na estruturação de mecanismos eficazes de prevenção e mitigação de litígios.
A Necessidade da Gestão de Riscos Judiciais na Administração Pública
A Gestão de Riscos Judiciais transcende a mera atuação contenciosa. Trata-se de um conjunto de práticas e metodologias que visam identificar, analisar, avaliar e tratar os riscos associados à atuação do Estado, prevenindo litígios, minimizando perdas financeiras e garantindo a eficiência da gestão pública.
A cultura do litígio, historicamente enraizada na Administração Pública, tem se mostrado insustentável. O custo financeiro e o desgaste institucional gerados por processos judiciais prolongados e, muitas vezes, evitáveis, exigem uma mudança de paradigma. A adoção de uma postura preventiva, baseada na análise de dados e na identificação de padrões de judicialização, é fundamental para otimizar recursos e garantir a efetividade das políticas públicas.
Fundamentação Legal e Normativa
A implementação da Gestão de Riscos Judiciais encontra respaldo em um arcabouço normativo que se consolida e se aprimora continuamente.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB)
A LINDB, com as alterações promovidas pela Lei nº 13.655/2018, introduziu um marco fundamental para a gestão pública, exigindo maior pragmatismo e consideração das consequências práticas das decisões. O artigo 20, por exemplo, estabelece que "nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão". Essa diretriz impõe aos gestores a necessidade de avaliar os riscos e os impactos de suas ações, inclusive no âmbito judicial.
O artigo 21 da LINDB reforça essa perspectiva ao determinar que "a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas". A análise de riscos, portanto, torna-se um elemento indispensável na motivação das decisões públicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
A LRF (Lei Complementar nº 101/2000) também impõe a necessidade de controle e gestão de riscos, especialmente no que tange aos passivos contingentes. O artigo 4º, § 3º, exige a elaboração de um Anexo de Riscos Fiscais, onde devem ser avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. A judicialização, como principal fonte de passivos contingentes, deve ser rigorosamente monitorada e gerida.
O Novo Marco Legal das Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)
A Lei nº 14.133/2021, que instituiu o novo marco legal das licitações e contratos administrativos, incorporou a gestão de riscos como princípio basilar das contratações públicas. O artigo 11 estabelece que o processo licitatório tem por objetivos "assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto", e "incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável", diretrizes que exigem uma análise profunda dos riscos envolvidos.
A Lei 14.133/2021 também prevê, em seu artigo 169, a obrigatoriedade de matriz de riscos em contratos de grande vulto, demonstrando a importância da gestão de riscos na prevenção de litígios decorrentes de inexecução contratual ou desequilíbrio econômico-financeiro.
Resoluções do Conselho Nacional de Justiça (CNJ)
O CNJ tem desempenhado um papel crucial na promoção da gestão de riscos no âmbito do Poder Judiciário. A Resolução CNJ nº 347/2020, que instituiu a Política de Governança das Contratações Públicas no Poder Judiciário, e a Resolução CNJ nº 325/2020, que dispõe sobre a Estratégia Nacional do Poder Judiciário, são exemplos de normativas que incentivam a adoção de práticas de governança e gestão de riscos. A Resolução CNJ nº 390/2021, que institui a Política Nacional de Atenção a Pessoas em Situação de Rua e suas interseccionalidades, também demonstra a preocupação com a judicialização de demandas sociais e a necessidade de atuação preventiva.
Estruturação de um Programa de Gestão de Riscos Judiciais
A implementação de um programa eficaz de Gestão de Riscos Judiciais exige uma abordagem sistemática e integrada, envolvendo diversas etapas.
1. Identificação de Riscos
O primeiro passo consiste em mapear as áreas de maior vulnerabilidade da Administração Pública. A análise de dados históricos de processos judiciais, a identificação de temas recorrentes de litígios e o monitoramento de mudanças normativas e jurisprudenciais são essenciais nesta etapa. A utilização de ferramentas de jurimetria e inteligência artificial pode auxiliar na identificação de padrões e tendências.
2. Análise e Avaliação de Riscos
Após a identificação, os riscos devem ser analisados quanto à sua probabilidade de ocorrência e ao seu impacto financeiro e institucional. A elaboração de uma matriz de riscos permite classificar os riscos em diferentes níveis (baixo, médio, alto e extremo), priorizando aqueles que exigem maior atenção.
3. Tratamento de Riscos
O tratamento de riscos envolve a definição de estratégias para mitigar, transferir, aceitar ou evitar os riscos identificados:
- Mitigação: Adoção de medidas para reduzir a probabilidade ou o impacto do risco, como a revisão de normativas internas, a capacitação de servidores, o aprimoramento de processos licitatórios e a implementação de mecanismos de controle interno.
- Transferência: Transferência do risco para terceiros, por exemplo, por meio da contratação de seguros ou da inclusão de cláusulas de indenização em contratos.
- Aceitação: Aceitação consciente do risco, quando o custo de mitigação supera o impacto potencial.
- Evitação: Abandono da atividade que gera o risco, quando este for considerado inaceitável.
4. Monitoramento e Revisão
A Gestão de Riscos Judiciais é um processo contínuo. É fundamental monitorar a eficácia das medidas de tratamento implementadas e revisar periodicamente a matriz de riscos, adaptando as estratégias às mudanças no cenário jurídico e institucional. A criação de indicadores de desempenho (KPIs) permite avaliar o sucesso do programa e identificar áreas de melhoria.
Orientações Práticas para Procuradorias
Para otimizar a Gestão de Riscos Judiciais, as Procuradorias devem:
- Fomentar a Cultura de Prevenção: Promover a conscientização sobre a importância da gestão de riscos entre os servidores públicos, incentivando a adoção de práticas preventivas e a comunicação de potenciais problemas.
- Integração entre Órgãos: Estabelecer canais de comunicação eficientes entre a Procuradoria e os demais órgãos da Administração Pública, garantindo o fluxo de informações e a atuação coordenada na prevenção de litígios.
- Utilização de Tecnologia: Investir em sistemas de gestão de processos, ferramentas de jurimetria e inteligência artificial para otimizar a análise de dados, identificar padrões de judicialização e prever o resultado de demandas judiciais.
- Resolução Consensual de Conflitos: Priorizar a utilização de mecanismos adequados de resolução de conflitos, como a mediação e a conciliação, sempre que possível, reduzindo o volume de processos judiciais e os custos associados. A Lei de Mediação (Lei nº 13.140/2015) e o Código de Processo Civil (CPC/2015) incentivam a adoção dessas práticas.
- Capacitação Contínua: Promover a capacitação constante dos procuradores e demais servidores envolvidos na gestão de riscos, atualizando-os sobre as inovações legislativas, jurisprudenciais e as melhores práticas na área.
Jurisprudência Relevante
A jurisprudência dos tribunais superiores tem reforçado a importância da gestão de riscos e da atuação preventiva da Administração Pública.
O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas ocasiões, tem reconhecido a necessidade de planejamento e controle na execução de políticas públicas, como no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 347, que reconheceu o "Estado de Coisas Inconstitucional" do sistema penitenciário brasileiro e determinou a adoção de medidas estruturais para sanar as violações de direitos.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) também tem proferido decisões que evidenciam a importância da gestão de riscos, especialmente no âmbito das contratações públicas e da responsabilidade civil do Estado. A Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que trata da responsabilidade subsidiária da Administração Pública nas terceirizações, é um exemplo claro de risco que deve ser gerido de forma proativa.
Conclusão
A Gestão de Riscos Judiciais não é um mero formalismo, mas uma ferramenta estratégica essencial para a modernização e a eficiência da Administração Pública. A adoção de uma postura proativa, embasada na análise de dados e na implementação de medidas preventivas, permite reduzir o volume de litígios, minimizar perdas financeiras e garantir a efetividade das políticas públicas. O aprimoramento contínuo das práticas de gestão de riscos, aliado ao uso da tecnologia e à capacitação dos servidores, é fundamental para o fortalecimento das Procuradorias e para a construção de um Estado mais ágil, transparente e responsável.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.