Prática: Matriz de Riscos

A complexidade inerente às contratações públicas exige mecanismos robustos de planejamento e gestão. Entre as ferramentas mais relevantes introduzidas e consolidadas pela Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) está a matriz de riscos. Este instrumento, antes restrito a regimes diferenciados como o RDC (Regime Diferenciado de Contratações) e a Lei das Estatais, agora se apresenta como peça fundamental na busca por maior segurança jurídica, previsibilidade e eficiência nos contratos administrativos.

A matriz de riscos não é um mero documento burocrático, mas sim uma estratégia de alocação de responsabilidades e contingências, visando minimizar o impacto de eventos imprevisíveis ou de difícil previsão. Este artigo destrincha a aplicação prática da matriz de riscos, oferecendo orientações para profissionais do setor público, desde a sua elaboração até a gestão contratual.

O Que é a Matriz de Riscos?

A Lei nº 14.133/2021 define a matriz de alocação de riscos em seu art. 6º, inciso XXVII, como a "cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, em termos de ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à contratação".

A matriz de riscos atua como um mapa, antecipando potenciais cenários adversos (como variações cambiais abruptas, atrasos na obtenção de licenças ambientais, greves, entre outros) e estabelecendo, a priori, qual das partes (Administração Pública ou contratado) arcará com as consequências financeiras e operacionais de cada evento. Essa alocação deve ser feita de forma proporcional e razoável, considerando a capacidade de cada parte para gerenciar o risco e os custos associados.

A Obrigatoriedade e a Faculdade da Matriz de Riscos

A Lei nº 14.133/2021 estabelece a matriz de riscos como obrigatória em algumas situações e facultativa em outras, exigindo do gestor público discernimento na sua aplicação.

Casos de Obrigatoriedade

A matriz de riscos é de adoção obrigatória nos seguintes cenários, conforme a legislação e a jurisprudência consolidada:

1. Contratos de grande vulto: O art. 22, § 3º, da Lei nº 14.133/2021 torna obrigatória a matriz de riscos para contratações de grande vulto. O valor referencial para essa classificação, atualizado periodicamente, deve ser rigorosamente acompanhado.
2. Regimes de contratação integrada e semi-integrada: A matriz de riscos é inerente à própria natureza desses regimes, onde o particular assume maior responsabilidade pela elaboração dos projetos e execução da obra. A ausência da matriz nesses casos compromete a essência da contratação e a segurança jurídica.
3. Concessões e Parcerias Público-Privadas (PPPs): Embora regidas por leis específicas (Lei nº 8.987/1995 e Lei nº 11.079/2004), a matriz de riscos é elemento central nesses contratos de longo prazo, sendo fundamental para atrair investimentos privados e garantir a viabilidade financeira dos projetos.

Casos de Faculdade (com Justificativa)

Nos demais casos, a adoção da matriz de riscos é facultativa, cabendo à Administração avaliar a sua necessidade e conveniência, mediante justificativa nos autos do processo (art. 22, caput). Essa análise deve considerar a complexidade do objeto, o valor estimado, o prazo de execução e a probabilidade de ocorrência de eventos que possam impactar o contrato.

Elaborando a Matriz de Riscos na Prática

A elaboração de uma matriz de riscos eficaz exige um processo sistemático e multidisciplinar, envolvendo conhecimentos técnicos, jurídicos e econômicos.

Passo 1: Identificação dos Riscos

O primeiro passo é mapear os potenciais riscos que podem afetar o contrato. Essa identificação deve ser exaustiva e considerar diferentes categorias:

• Riscos de Projeto: Falhas no projeto básico ou executivo, inadequação das especificações técnicas.
• Riscos de Execução: Atrasos na obra, problemas com fornecedores, greves, acidentes de trabalho.
• Riscos Ambientais e Regulatórios: Demora na obtenção de licenças, mudanças na legislação ambiental, exigências imprevistas de órgãos fiscalizadores.
• Riscos Econômico-Financeiros: Inflação acima do projetado, variação cambial, dificuldade de acesso a crédito.
• Riscos Políticos e Institucionais: Mudanças de governo, contingenciamento de recursos, alterações na política econômica.

A identificação pode ser feita por meio de brainstorming, análise de contratos similares anteriores, consulta a especialistas e utilização de ferramentas como a matriz SWOT.

Passo 2: Avaliação e Quantificação dos Riscos

Após a identificação, cada risco deve ser avaliado em relação à sua probabilidade de ocorrência e ao impacto financeiro e/ou operacional que causaria no contrato. Essa avaliação pode ser qualitativa (ex: probabilidade alta, média ou baixa; impacto grave, moderado ou leve) ou quantitativa (estimativa de custos e prazos).

Passo 3: Alocação dos Riscos

A etapa mais crucial é a alocação dos riscos. A regra de ouro é alocar o risco à parte que tem melhor capacidade para gerenciá-lo, ou seja, aquela que pode adotar medidas para evitar a sua ocorrência ou mitigar os seus efeitos, com o menor custo:

• Riscos alocados à Administração: Geralmente, são riscos que escapam ao controle do contratado e que a Administração tem melhores condições de gerenciar, como atrasos na desapropriação de áreas, falhas no projeto básico elaborado pela própria Administração, mudanças na legislação tributária (fato do príncipe).
• Riscos alocados ao Contratado: São riscos inerentes à atividade empresarial e à execução do objeto, como falhas na gestão da obra, problemas com fornecedores, acidentes de trabalho, variações normais de preços de insumos.
• Riscos Compartilhados: Em alguns casos, o risco pode ser compartilhado entre as partes, com limites de responsabilidade pré-definidos. Por exemplo, a Administração pode assumir o risco de variação cambial acima de um determinado percentual, enquanto o contratado arca com a variação abaixo desse limite.

Passo 4: Mitigação e Monitoramento

A matriz de riscos não é um documento estático. Ela deve contemplar medidas de mitigação, ou seja, ações preventivas para reduzir a probabilidade ou o impacto dos riscos. Além disso, a matriz deve ser monitorada continuamente durante a execução do contrato, para verificar se as premissas adotadas se confirmam e se novas contingências surgem.

A Matriz de Riscos e o Equilíbrio Econômico-Financeiro

A matriz de riscos guarda estreita relação com a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato (art. 37, XXI, da Constituição Federal). A matriz define, a priori, a equação econômico-financeira inicial, estabelecendo quem arcará com as consequências de determinados eventos.

Se um risco alocado ao contratado se materializa, ele não terá direito a reequilíbrio econômico-financeiro (revisão), pois esse risco já estava precificado na sua proposta. Por outro lado, se um risco alocado à Administração se concretiza, o contratado terá direito ao reequilíbrio, para restaurar a equação original.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido firme em exigir a correta aplicação da matriz de riscos para evitar pedidos infundados de reequilíbrio econômico-financeiro. O Acórdão nº 1.977/2013-Plenário, por exemplo, determinou que "a matriz de alocação de riscos deve ser clara e objetiva, estabelecendo as responsabilidades de cada parte e as consequências financeiras da materialização dos riscos, a fim de evitar litígios e garantir a segurança jurídica do contrato".

O Papel do Gestor Público

A implementação eficaz da matriz de riscos exige dos gestores públicos (auditores, procuradores, defensores e juízes) um conhecimento aprofundado da legislação, da jurisprudência e das melhores práticas de gestão de riscos:

• Auditores: Devem verificar se a matriz de riscos foi elaborada de forma adequada, se os riscos foram corretamente identificados, avaliados e alocados, e se a matriz está sendo efetivamente utilizada na gestão do contrato.
• Procuradores e Defensores: Devem orientar a Administração na elaboração da matriz de riscos, garantindo a sua conformidade com a legislação e a jurisprudência, e defendendo os interesses do Estado em caso de litígio.
• Juízes: Devem analisar as controvérsias relacionadas à matriz de riscos à luz da legislação, da jurisprudência e dos princípios que regem os contratos administrativos, buscando garantir a segurança jurídica e a eficiência na alocação de recursos públicos.

A matriz de riscos, quando bem elaborada e gerida, é um instrumento poderoso para prevenir litígios, reduzir custos e garantir a execução eficiente dos contratos administrativos.

Conclusão

A matriz de riscos representa um avanço significativo na gestão das contratações públicas no Brasil. Sua adoção, seja obrigatória ou facultativa, exige um planejamento rigoroso e uma mudança de cultura na Administração, que deve passar a enxergar a gestão de riscos como parte integrante e fundamental do processo de contratação. A correta elaboração e aplicação da matriz de riscos, aliadas à atuação diligente dos profissionais do setor público, são essenciais para garantir a segurança jurídica, a eficiência e a economicidade nos contratos administrativos, contribuindo para a melhoria da qualidade dos serviços prestados à sociedade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.