Pregão: Aditivo Contratual

O Pregão, consolidado como a modalidade mais utilizada na administração pública para aquisição de bens e serviços comuns, exige atenção redobrada não apenas em sua fase licitatória, mas também na gestão do contrato dele derivado. Dentre os desafios da fase contratual, a necessidade de aditivos contratuais desponta como uma das mais frequentes e complexas. Este artigo, destinado a profissionais do setor público envolvidos na gestão e fiscalização de contratos, aprofundará as nuances jurídicas e práticas dos aditivos em contratos originados de pregões, à luz da legislação atualizada (Lei nº 14.133/2021) e da jurisprudência predominante.

A Natureza do Aditivo Contratual no Contexto do Pregão

O aditivo contratual, em essência, é um instrumento jurídico utilizado para formalizar alterações nas condições originalmente pactuadas em um contrato administrativo. No âmbito dos contratos oriundos de pregão, que por definição tratam de bens e serviços comuns, a necessidade de aditivos geralmente decorre de situações imprevistas, adequações às necessidades da administração ou, em casos específicos, de reajustes financeiros.

É crucial compreender que a formalização de um aditivo não é um ato discricionário amplo, mas sim um procedimento vinculado aos limites estabelecidos pela lei e pelos princípios da administração pública, em especial a vinculação ao instrumento convocatório e a economicidade. A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 124, estabelece as hipóteses em que os contratos podem ser alterados, com as devidas justificativas, podendo ser:

• Alterações Unilaterais: Impostas pela Administração, desde que não alterem a natureza do objeto e respeitem os limites legais (art. 124, I).
• Alterações Bilaterais: Acordadas entre as partes, para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro ou adequar o contrato às necessidades da Administração (art. 124, II).

A Especificidade do Pregão

A modalidade Pregão, caracterizada pela agilidade e foco na vantajosidade econômica, não isenta o contrato resultante das regras gerais de alteração. Contudo, a natureza comum do objeto exige uma análise rigorosa da justificativa para o aditivo. A necessidade de aditivos em pregões frequentemente suscita questionamentos sobre a qualidade do planejamento inicial e a precisão do termo de referência.

Limites e Condicionantes Legais para Aditivos

A legislação impõe limites quantitativos e qualitativos para as alterações contratuais, visando evitar distorções que descaracterizem o objeto licitado ou burlem a obrigatoriedade de licitação.

Limites Quantitativos (Art. 125 da Lei nº 14.133/2021)

A Lei de Licitações estabelece limites percentuais para acréscimos ou supressões no valor inicial atualizado do contrato:

• Regra Geral: Até 25% (vinte e cinco por cento) para acréscimos e supressões.
• Exceção (Reforma de Edifício ou Equipamento): Até 50% (cinquenta por cento) para acréscimos.

É imperioso destacar que, no caso de supressões, o contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, até os limites previstos (art. 125, § 1º). No entanto, supressões que ultrapassem esses limites dependem de acordo entre as partes (art. 125, § 2º).

Atenção: A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) é firme no sentido de que os limites de 25% ou 50% aplicam-se isoladamente aos acréscimos e supressões. Ou seja, não é permitida a compensação entre eles para burlar o limite (Súmula TCU nº 260/2010).

Limites Qualitativos

As alterações qualitativas, que modificam as características do objeto sem necessariamente alterar o valor global, também encontram limites. A principal restrição é a impossibilidade de transfiguração do objeto, ou seja, a alteração não pode desvirtuar a natureza do que foi licitado. A alteração qualitativa deve buscar a melhor adequação técnica aos objetivos da contratação, mantendo a essência do objeto licitado.

Hipóteses Comuns de Aditivos em Contratos de Pregão

Embora o pregão lide com objetos comuns, a dinâmica da execução contratual frequentemente demanda ajustes. As hipóteses mais recorrentes incluem.

1. Prorrogação de Prazo (Art. 107 da Lei nº 14.133/2021)

A prorrogação de prazo de vigência é uma das alterações mais comuns, especialmente em contratos de serviços contínuos. A Lei nº 14.133/2021 permite a prorrogação sucessiva de contratos de serviços e fornecimentos contínuos, até o limite de 10 (dez) anos (art. 107), desde que:

• Haja previsão no edital.
• A autoridade competente ateste que as condições e os preços permanecem vantajosos para a Administração.
• O contratado manifeste interesse na prorrogação.

Importante: A prorrogação de prazo não se confunde com a prorrogação de prazo de execução, que deve ser justificada por motivos supervenientes que impeçam a conclusão no prazo original.

2. Reequilíbrio Econômico-Financeiro (Art. 124, II, 'd' e art. 130 da Lei nº 14.133/2021)

O reequilíbrio econômico-financeiro visa manter a proporção entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração, estabelecida na proposta. É cabível em casos de força maior, caso fortuito, ou fato do príncipe que alterem significativamente os custos do contrato. A análise do pleito exige comprovação robusta do impacto financeiro, mediante planilhas de custos e documentação comprobatória.

3. Reajuste e Repactuação (Art. 92, V e art. 135 da Lei nº 14.133/2021)

O reajuste e a repactuação são mecanismos para corrigir a defasagem inflacionária dos preços:

• Reajuste: Aplicação de um índice geral ou setorial previsto no contrato (ex: IPCA, INCC), após o interregno mínimo de um ano.
• Repactuação: Utilizada em contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra (DEMO). Requer a demonstração analítica da variação dos custos (ex: convenção coletiva de trabalho).

Ambos exigem a formalização por meio de aditivo ou apostilamento, conforme o caso.

4. Acréscimos e Supressões Quantitativas (Art. 124, I, 'b' da Lei nº 14.133/2021)

Como mencionado, a Administração pode alterar unilateralmente o contrato para aumentar ou diminuir as quantidades, respeitados os limites legais. A justificativa deve demonstrar a necessidade da adequação quantitativa para o atendimento do interesse público.

O Processo de Formalização do Aditivo

A formalização do aditivo exige um rito processual rigoroso, garantindo a transparência e a legalidade da alteração. O processo deve conter, no mínimo:

1. Justificativa Técnica e Jurídica: Documento elaborado pelo setor demandante ou fiscal do contrato, fundamentando a necessidade da alteração e demonstrando seu enquadramento legal.
2. Pesquisa de Preços (quando aplicável): No caso de acréscimos qualitativos ou quantitativos, é essencial demonstrar que os novos preços são compatíveis com o mercado.
3. Análise e Parecer Jurídico: A assessoria jurídica deve emitir parecer sobre a legalidade da alteração proposta, verificando o cumprimento dos requisitos legais (art. 53 da Lei nº 14.133/2021).
4. Autorização da Autoridade Competente: A decisão final sobre a celebração do aditivo cabe à autoridade competente.
5. Minuta do Aditivo: O instrumento jurídico deve detalhar as alterações, consolidando as novas condições contratuais.
6. Publicação: O extrato do aditivo deve ser publicado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e em outros meios exigidos pela legislação.

Orientações Práticas para Gestores e Fiscais

Para mitigar riscos e garantir a lisura na gestão de aditivos, recomenda-se:

• Planejamento Robusto: A necessidade frequente de aditivos pode indicar falhas no planejamento inicial. Invista tempo e recursos na elaboração de Estudos Técnicos Preliminares (ETP) e Termos de Referência (TR) precisos e detalhados.
• Acompanhamento Rigoroso: O fiscal do contrato deve acompanhar de perto a execução, identificando precocemente a necessidade de eventuais ajustes.
• Documentação Completa: Todo pleito de aditivo deve ser instruído com documentação farta e idônea, comprovando a necessidade, a legalidade e a economicidade da alteração.
• Atenção aos Prazos: Pleitos de reequilíbrio ou repactuação devem ser analisados com celeridade, evitando prejuízos às partes.
• Consulta à Jurisprudência: Mantenha-se atualizado sobre as decisões do TCU e dos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs) sobre o tema, utilizando-as como baliza para a atuação.

Conclusão

A gestão de aditivos contratuais em pregões exige do profissional público um domínio profundo da legislação, aliada à capacidade de análise técnica e financeira. A Lei nº 14.133/2021 consolidou regras e impôs novos desafios, exigindo maior rigor e transparência. A atuação pautada na legalidade, na economicidade e na busca pela eficiência é o caminho seguro para garantir que as alterações contratuais atendam, de fato, ao interesse público, sem desvirtuar a natureza da contratação original.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.