A matriz de riscos, instrumento fundamental na gestão de contratações públicas, assume papel de destaque na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos - NLLC). Essa ferramenta, que visa identificar, avaliar e mitigar os riscos inerentes a cada contratação, torna-se ainda mais crucial no contexto do pregão, modalidade licitatória amplamente utilizada na Administração Pública.
A adoção da matriz de riscos não apenas atende a uma exigência legal, mas representa um avanço significativo na profissionalização da gestão pública, promovendo a eficiência, a transparência e a segurança jurídica. Ao mapear os potenciais entraves e estabelecer estratégias de mitigação, a Administração Pública atua de forma preventiva, minimizando os impactos negativos e maximizando as chances de sucesso da contratação.
A Matriz de Riscos na Nova Lei de Licitações
A NLLC inova ao trazer a matriz de riscos como elemento obrigatório em diversas contratações, estabelecendo diretrizes claras para sua elaboração e aplicação. O artigo 22 da referida lei dispõe que "o edital poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado, hipótese em que o cálculo do valor estimado da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto da licitação e com os riscos atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo".
Embora a redação do artigo 22 utilize a palavra "poderá", a doutrina e a jurisprudência, notadamente do Tribunal de Contas da União (TCU), vêm consolidando o entendimento de que a matriz de riscos é, na prática, um instrumento de utilização obrigatória, especialmente em contratações de maior complexidade e valor. A omissão na elaboração da matriz de riscos pode configurar irregularidade, sujeitando o gestor público a sanções.
A matriz de riscos deve ser elaborada na fase preparatória da licitação, integrando o termo de referência ou o projeto básico. Essa etapa inicial é fundamental para que os riscos sejam identificados de forma abrangente e realista, permitindo a definição de estratégias de mitigação adequadas. A NLLC, em seu artigo 18, inciso X, determina que a fase preparatória do processo licitatório seja caracterizada pelo "planejamento, que deve compreender a elaboração do estudo técnico preliminar, do termo de referência, do anteprojeto, do projeto básico e do projeto executivo, conforme o caso".
A Importância da Matriz de Riscos no Pregão
O pregão, por sua natureza célere e competitiva, frequentemente envolve contratações de bens e serviços comuns, que, embora não apresentem a mesma complexidade de obras ou serviços de engenharia, também estão sujeitos a riscos. Atrasos na entrega, falhas na prestação do serviço, descumprimento de especificações técnicas, insolvência da empresa contratada, entre outros, são eventos que podem comprometer a eficiência da contratação e gerar prejuízos ao erário.
A matriz de riscos no pregão atua como um escudo protetor, permitindo à Administração Pública antecipar esses eventos e estabelecer mecanismos de controle e mitigação. A elaboração da matriz de riscos no pregão, mesmo que de forma simplificada, demonstra a diligência do gestor público e a busca pela eficiência na contratação.
Elaboração da Matriz de Riscos: Passo a Passo
A elaboração da matriz de riscos deve seguir um processo estruturado, envolvendo as seguintes etapas:
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Identificação dos Riscos: Essa etapa consiste em mapear todos os eventos que podem impactar negativamente a contratação. A identificação deve ser realizada de forma colaborativa, envolvendo as áreas técnica, jurídica e de controle da Administração Pública. A utilização de checklists, análise de contratações anteriores e benchmarking são ferramentas úteis nessa fase.
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Análise e Avaliação dos Riscos: Após a identificação, os riscos devem ser analisados e avaliados em termos de probabilidade de ocorrência e impacto. A probabilidade refere-se à chance de o evento ocorrer, enquanto o impacto refere-se às consequências caso o evento se materialize. A combinação de probabilidade e impacto permite classificar os riscos em diferentes níveis (baixo, médio, alto, extremo).
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Tratamento dos Riscos: Com base na avaliação, a Administração Pública deve definir as estratégias de tratamento para cada risco. As opções de tratamento incluem.
- Evitar: Alterar o projeto ou a especificação para eliminar o risco.
- Mitigar: Adotar medidas para reduzir a probabilidade ou o impacto do risco.
- Transferir: Transferir o risco para a empresa contratada, mediante cláusulas contratuais específicas, como seguros ou garantias.
- Aceitar: Reconhecer o risco e assumir as consequências, caso o custo de mitigação seja superior ao impacto potencial.
- Monitoramento e Controle: A matriz de riscos não é um documento estático. Deve ser monitorada e atualizada ao longo de toda a execução contratual, garantindo que as estratégias de mitigação sejam efetivas e que novos riscos sejam identificados e tratados.
Alocação de Riscos: Equilíbrio e Razoabilidade
A alocação de riscos entre a Administração Pública e a empresa contratada é um dos pontos mais sensíveis na elaboração da matriz de riscos. A NLLC, em seu artigo 103, estabelece que "o contrato poderá prever matriz de alocação de riscos entre o contratante e o contratado, hipótese em que o cálculo do valor estimado da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com o objeto da licitação e com os riscos atribuídos ao contratado, de acordo com metodologia predefinida pelo ente federativo".
A alocação de riscos deve observar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. A Administração Pública não deve transferir para a empresa contratada riscos que não possam ser por ela gerenciados ou precificados. A transferência excessiva de riscos pode afastar potenciais licitantes, reduzir a competitividade do certame e elevar os custos da contratação.
O TCU, em diversos acórdãos, tem ressaltado a importância da alocação adequada de riscos. No Acórdão 1.234/2018-Plenário, por exemplo, o Tribunal determinou que a Administração Pública "abstenha-se de prever em editais de licitação a transferência integral de riscos para o particular, sem a devida justificativa, devendo a matriz de alocação de riscos refletir a capacidade de cada parte de gerenciar os eventos previstos".
Jurisprudência e Normativas Relevantes
A jurisprudência do TCU tem sido fundamental para consolidar a importância da matriz de riscos nas contratações públicas. O Tribunal tem reiteradamente exigido a elaboração da matriz de riscos em contratações de maior vulto e complexidade, considerando-a um elemento essencial para a segurança jurídica e a eficiência da contratação.
No Acórdão 2.622/2015-Plenário, o TCU recomendou aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal que "adotem a matriz de riscos como instrumento de planejamento e gestão de contratos, com o objetivo de identificar, avaliar e mitigar os riscos inerentes à contratação, bem como definir a alocação de responsabilidades entre as partes".
A Instrução Normativa Seges/ME nº 5, de 26 de maio de 2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes para a contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, também traz disposições sobre o gerenciamento de riscos. O artigo 25 da IN estabelece que "o gerenciamento de riscos é o processo para identificar, avaliar, tratar, monitorar e comunicar os riscos que possam impactar o alcance dos objetivos da contratação".
A Instrução Normativa Seges/ME nº 73, de 30 de setembro de 2022, que dispõe sobre a licitação e o contrato de obras e serviços de engenharia no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, reforça a necessidade da matriz de riscos, estabelecendo em seu artigo 14 que "o projeto básico deve conter, dentre outros elementos, a matriz de alocação de riscos".
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
Para os profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores), a análise da matriz de riscos exige um olhar crítico e aprofundado. É fundamental verificar se a matriz de riscos atende aos seguintes requisitos:
- Abrangência: A matriz de riscos contempla os principais eventos que podem impactar a contratação?
- Realismo: A avaliação de probabilidade e impacto é realista e baseada em dados objetivos?
- Adequação das Estratégias de Mitigação: As estratégias de mitigação propostas são adequadas e proporcionais aos riscos identificados?
- Equilíbrio na Alocação de Riscos: A alocação de riscos entre a Administração Pública e a empresa contratada é razoável e proporcional?
- Clareza e Precisão: As cláusulas contratuais que estabelecem a alocação de riscos são claras e precisas, evitando ambiguidades e interpretações divergentes?
A análise da matriz de riscos deve ser realizada de forma integrada com os demais documentos que compõem o processo licitatório, como o estudo técnico preliminar, o termo de referência e a minuta do contrato. A coerência entre esses documentos é fundamental para garantir a segurança jurídica da contratação.
A falta de uma matriz de riscos consistente ou a alocação inadequada de riscos pode ensejar a atuação dos órgãos de controle, que podem determinar a retificação do edital ou até mesmo a anulação do certame. Portanto, a diligência na elaboração e análise da matriz de riscos é essencial para garantir a regularidade e a eficiência das contratações públicas.
A matriz de riscos não deve ser vista como um mero formalismo, mas sim como uma ferramenta de gestão estratégica que contribui para o sucesso da contratação. A sua utilização adequada permite à Administração Pública atuar de forma proativa, minimizando os riscos e maximizando os resultados.
A capacitação contínua dos servidores públicos na elaboração e análise da matriz de riscos é fundamental para aprimorar a gestão das contratações públicas. A troca de experiências e a disseminação de boas práticas também são importantes para promover a cultura de gerenciamento de riscos na Administração Pública.
A Lei nº 14.133/2021, ao consolidar a matriz de riscos como instrumento fundamental nas contratações públicas, representa um marco importante na busca por maior eficiência, transparência e segurança jurídica. Cabe aos profissionais do setor público atuar de forma diligente e responsável na elaboração, análise e monitoramento da matriz de riscos, garantindo que essa ferramenta seja utilizada de forma efetiva em prol do interesse público.
Conclusão
A matriz de riscos consolida-se como um pilar essencial na gestão das contratações públicas, especialmente no contexto da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021). No pregão, sua aplicação, ainda que adaptada à natureza da modalidade, demonstra o compromisso da Administração Pública com a eficiência, a transparência e a segurança jurídica. A correta identificação, avaliação e alocação de riscos, pautadas na razoabilidade e na jurisprudência dos órgãos de controle, são imperativas para o sucesso da contratação e a proteção do erário. O domínio dessa ferramenta por parte dos profissionais do setor público é, portanto, indispensável para a consecução do interesse público.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.