O Sistema de Registro de Preços (SRP) consolidou-se como um dos principais instrumentos de racionalização das compras públicas, especialmente após as inovações trazidas pela Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC - Lei nº 14.333/2021) e suas posteriores atualizações, como a Lei nº 15.123/2024, que aprimorou a sistemática de adesões. Para os profissionais jurídicos que atuam no setor público – seja na fase de planejamento, na condução do certame ou na análise de sua legalidade –, o domínio das nuances do SRP é imprescindível para garantir a eficiência, a economicidade e a conformidade das contratações.
Este artigo destina-se a analisar as principais características e desafios do Sistema de Registro de Preços sob a ótica jurídica e prática, abordando a legislação atualizada, a jurisprudência pertinente e as orientações para a atuação estratégica em cada etapa do processo.
A Natureza Jurídica do Sistema de Registro de Preços
O SRP não é uma modalidade de licitação, mas sim um procedimento auxiliar, conforme expressamente definido no art. 78, IV, da Lei nº 14.333/2021. Sua principal finalidade é a seleção de fornecedores e a fixação de preços para contratações futuras, mediante a assinatura de uma Ata de Registro de Preços (ARP). A ARP, por sua vez, constitui um documento vinculativo e obrigacional, mas não gera a obrigação de contratar para a Administração Pública (art. 82, caput, da NLLC).
Essa característica de "promessa de contratação" confere flexibilidade à Administração, permitindo que as aquisições sejam realizadas de acordo com a necessidade e a disponibilidade orçamentária, sem a obrigatoriedade de consumir a totalidade do quantitativo estimado. Contudo, essa flexibilidade exige um planejamento rigoroso para evitar o sobrepreço e o desperdício de recursos, bem como a frustração das expectativas legítimas dos fornecedores.
A Ata de Registro de Preços (ARP) e seus Efeitos
A ARP é o instrumento que formaliza o compromisso do fornecedor de fornecer os bens ou prestar os serviços nas condições e preços registrados. A NLLC estabelece que a validade da ARP será de até 1 (um) ano, podendo ser prorrogada por igual período, desde que comprovada a vantajosidade (art. 84).
É importante destacar que a assinatura da ARP não exime a Administração de realizar o empenho prévio à contratação, conforme exigido pela Lei nº 4.320/64 (art. 60). A ARP apenas garante as condições comerciais, mas a concretização da despesa depende da efetiva emissão da nota de empenho.
O Planejamento da Contratação e a Formação dos Preços
A fase de planejamento é o calcanhar de aquiles de muitas licitações, e no SRP essa etapa assume importância ainda maior. A estimativa de quantitativos deve ser pautada em critérios objetivos e justificada no Estudo Técnico Preliminar (ETP), conforme determina o art. 18, I, da NLLC. A superestimativa de quantitativos, além de configurar falha de planejamento, pode distorcer a formação de preços e afastar potenciais licitantes, prejudicando a competitividade do certame.
A Pesquisa de Preços e o Preço de Referência
A pesquisa de preços é fundamental para garantir a economicidade da contratação. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 (e suas atualizações posteriores) estabelece parâmetros rigorosos para a realização da pesquisa, priorizando a utilização do Painel de Preços, contratações similares de outros entes públicos e pesquisas em mídias especializadas.
O preço de referência deve refletir o valor de mercado, considerando as especificidades do objeto, as condições de entrega e as quantidades estimadas. O Tribunal de Contas da União (TCU) tem reiteradamente apontado a necessidade de pesquisa ampla e fundamentada (Acórdão 1445/2015-Plenário, por exemplo), rejeitando pesquisas baseadas exclusivamente em orçamentos de fornecedores.
O Gerenciamento da Ata e as Adesões (Carona)
O gerenciamento da ARP é de responsabilidade do órgão gerenciador, que deve acompanhar a execução, controlar os quantitativos e autorizar as adesões. A figura do "carona", ou seja, a adesão à ARP por órgãos e entidades não participantes do certame, é um dos pontos mais sensíveis e regulamentados do SRP.
Limites e Regras para as Adesões
A Lei nº 14.333/2021 estabeleceu limites mais rígidos para as adesões, visando coibir abusos e garantir a competitividade. As principais regras, consolidadas e detalhadas pelo Decreto nº 11.462/2023, incluem:
- Limite por órgão não participante: O limite para cada órgão aderente é de até 50% dos quantitativos dos itens registrados (art. 86, § 4º, da NLLC).
- Limite global de adesões: O total de adesões não poderá exceder o dobro do quantitativo de cada item registrado na ata para o órgão gerenciador e órgãos participantes (art. 86, § 5º, da NLLC).
- Justificativa e anuência: A adesão exige justificativa da vantajosidade (comprovação de que o preço registrado é compatível com o de mercado) e anuência do órgão gerenciador e do fornecedor.
A Lei nº 15.123/2024 introduziu a possibilidade de adesão à ARP de outros entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), desde que haja regulamentação própria e seja comprovada a vantagem econômica, ampliando as possibilidades de contratação conjunta.
O Papel do Órgão Gerenciador
O órgão gerenciador possui um papel central no SRP. Cabe a ele:
- Consolidar as demandas dos órgãos participantes;
- Conduzir o procedimento licitatório;
- Gerenciar a ARP, controlando os quantitativos e autorizando as adesões;
- Aplicar penalidades em caso de descumprimento, observando o devido processo legal.
O TCU tem cobrado maior responsabilidade dos órgãos gerenciadores, especialmente no controle rigoroso das adesões para evitar o esgotamento precoce da ata e o desvirtuamento do planejamento original (Acórdão 1297/2015-Plenário).
Orientações Práticas para a Atuação Jurídica
A atuação do profissional jurídico no SRP exige atenção a detalhes que podem comprometer a legalidade e a eficiência da contratação. Algumas orientações práticas incluem:
- Análise Crítica do ETP e TR/PB: Verificar se a estimativa de quantitativos está justificada e se a pesquisa de preços atende aos normativos vigentes.
- Verificação da Compatibilidade dos Preços: Antes de autorizar uma adesão, exigir a comprovação de que o preço registrado na ARP permanece vantajoso em relação ao mercado atual. A mera comparação com o preço de referência da licitação original não é suficiente.
- Controle Rigoroso dos Limites de Adesão: Acompanhar de perto o consumo dos quantitativos para evitar a ultrapassagem dos limites legais.
- Gestão Proativa de Contratos: Monitorar a execução dos contratos decorrentes da ARP, garantindo o cumprimento das obrigações por parte do fornecedor. A aplicação de sanções, quando cabível, deve ser precedida do devido processo legal (art. 156 da NLLC).
- Atualização Constante: A legislação e a jurisprudência sobre licitações são dinâmicas. Manter-se atualizado sobre as normas, como a Lei nº 15.123/2024, e os entendimentos do TCU é fundamental.
Conclusão
O Sistema de Registro de Preços, quando utilizado de forma planejada e responsável, é uma ferramenta poderosa para a Administração Pública, promovendo a agilidade, a padronização e a economia de escala. Para os advogados e demais profissionais jurídicos que atuam no setor público, o conhecimento aprofundado do SRP, de suas regras de planejamento, formação de preços, gerenciamento e adesões, é essencial para garantir a segurança jurídica e a eficiência das contratações públicas, mitigando riscos e otimizando a aplicação dos recursos públicos. A constante atualização e a análise crítica de cada etapa do processo são os pilares para uma atuação estratégica e eficaz.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.