A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) trouxe inovações significativas para a Administração Pública, visando maior eficiência, transparência e controle nos processos de contratação. Dentre as mudanças, a figura do Termo de Referência (TR) ganhou destaque, tornando-se peça fundamental para o sucesso das licitações. Com a obrigatoriedade de sua elaboração, o TR passa a ser o documento que consolida as informações essenciais da contratação, desde a justificativa até a definição dos critérios de julgamento e habilitação.
Este artigo se propõe a analisar o Termo de Referência no contexto da Lei nº 14.133/2021, com foco nas inovações e desafios que se projetam para o ano de 2026. A partir de uma abordagem prática e fundamentada, exploraremos os elementos essenciais do TR, as melhores práticas para sua elaboração e as implicações jurídicas de sua inadequação.
O Papel do Termo de Referência na Nova Lei de Licitações
O Termo de Referência, conforme definido no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021, é o documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os elementos essenciais da contratação. Ele atua como um guia para a Administração Pública, orientando a elaboração do edital e a condução do certame licitatório.
A importância do TR reside na sua capacidade de traduzir a necessidade da Administração em especificações técnicas claras e precisas, garantindo que o objeto licitado atenda aos requisitos de qualidade, desempenho e sustentabilidade. Além disso, o TR é fundamental para a definição do valor estimado da contratação, a escolha do critério de julgamento e a elaboração dos requisitos de habilitação.
Elementos Essenciais do Termo de Referência
A Lei nº 14.133/2021 estabelece, em seu artigo 18, os elementos que devem compor o Termo de Referência. É importante destacar que a elaboração do TR deve ser pautada pela clareza, objetividade e precisão, evitando ambiguidades e especificações restritivas que prejudiquem a competitividade do certame.
1. Definição do Objeto
A definição do objeto é o ponto de partida do TR. Ela deve ser precisa e detalhada, descrevendo as características técnicas, quantitativas e qualitativas do bem ou serviço a ser contratado. A utilização de normas técnicas, padrões de qualidade e indicadores de desempenho é recomendada para garantir a objetividade da descrição.
2. Fundamentação da Contratação
A fundamentação da contratação é a justificativa da necessidade da Administração Pública, que deve ser baseada em estudos técnicos preliminares, quando aplicável. A justificativa deve demonstrar a adequação do objeto licitado às necessidades do órgão ou entidade, bem como a sua viabilidade técnica e econômica.
3. Descrição da Solução como um Todo
A descrição da solução como um todo deve contemplar não apenas o objeto principal da contratação, mas também os serviços acessórios, materiais, equipamentos e demais elementos necessários para a sua plena execução. Essa descrição é fundamental para garantir a integralidade da contratação e evitar a fragmentação indevida do objeto.
4. Requisitos da Contratação
Os requisitos da contratação abrangem as exigências técnicas, de qualificação técnica e de qualificação econômico-financeira que os licitantes devem atender para participar do certame. A definição desses requisitos deve ser proporcional à complexidade e ao valor da contratação, evitando exigências excessivas que restrinjam a competitividade.
5. Modelo de Execução do Objeto
O modelo de execução do objeto define como o bem ou serviço será entregue ou prestado à Administração Pública. Ele deve contemplar os prazos, locais, condições de entrega ou prestação, bem como as responsabilidades das partes envolvidas.
6. Modelo de Gestão do Contrato
O modelo de gestão do contrato estabelece as regras para o acompanhamento e a fiscalização da execução do objeto. Ele deve prever a designação de fiscais, a periodicidade das vistorias, os critérios de medição e pagamento, bem como as sanções aplicáveis em caso de descumprimento das obrigações contratuais.
7. Critérios de Medição e de Pagamento
Os critérios de medição e de pagamento definem como a Administração Pública avaliará a execução do objeto e realizará os pagamentos devidos ao contratado. Eles devem ser claros, objetivos e proporcionais à execução do objeto, garantindo a regularidade e a tempestividade dos pagamentos.
8. Forma e Critérios de Seleção do Fornecedor
A forma e os critérios de seleção do fornecedor definem a modalidade de licitação, o critério de julgamento e os requisitos de habilitação que serão utilizados no certame. A escolha desses elementos deve ser pautada pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo.
9. Estimativas do Valor da Contratação
As estimativas do valor da contratação devem ser baseadas em pesquisa de preços, que pode ser realizada por meio de consulta a bancos de preços, fornecedores, contratações similares, entre outras fontes. A pesquisa de preços deve ser ampla e representativa do mercado, garantindo a obtenção de um valor estimado realista e compatível com os preços praticados no mercado.
10. Adequação Orçamentária
A adequação orçamentária é a demonstração de que a Administração Pública possui recursos orçamentários suficientes para custear a contratação. Ela deve ser comprovada por meio de declaração do ordenador de despesas, indicando a dotação orçamentária que suportará as despesas decorrentes da contratação.
A Importância do Estudo Técnico Preliminar (ETP)
O Estudo Técnico Preliminar (ETP) é um documento essencial para a elaboração do Termo de Referência, especialmente em contratações de maior complexidade e valor. O ETP tem como objetivo analisar a viabilidade técnica e econômica da contratação, identificar as soluções disponíveis no mercado e definir os requisitos técnicos e de qualidade do objeto.
A Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 18, § 1º, estabelece que o ETP deve ser elaborado sempre que a contratação envolver soluções inovadoras, de alta complexidade tecnológica ou que exijam a elaboração de projeto básico ou executivo. A elaboração do ETP contribui para a mitigação de riscos, a otimização dos recursos públicos e a garantia da qualidade da contratação.
O Termo de Referência e a Sustentabilidade
A Lei nº 14.133/2021 introduziu a sustentabilidade como um dos princípios das licitações e contratos administrativos. O Termo de Referência deve contemplar critérios de sustentabilidade ambiental, social e econômica, visando a promoção do desenvolvimento sustentável e a redução dos impactos negativos das contratações públicas.
A inclusão de critérios de sustentabilidade no TR pode se dar por meio da exigência de certificações ambientais, da priorização de produtos e serviços com menor impacto ambiental, da promoção da inclusão social e da valorização da economia local. A adoção de práticas sustentáveis nas contratações públicas contribui para a construção de um futuro mais sustentável e equitativo.
Desafios e Perspectivas para 2026
A implementação da Lei nº 14.133/2021 e a obrigatoriedade da elaboração do Termo de Referência trazem desafios significativos para a Administração Pública. A capacitação dos servidores, a padronização de procedimentos e a adoção de ferramentas tecnológicas são fundamentais para o sucesso das contratações públicas no contexto da nova lei.
Para 2026, espera-se que a Administração Pública tenha consolidado as práticas de elaboração de Termos de Referência, com maior clareza, objetividade e precisão. A utilização de bancos de preços, a realização de pesquisas de mercado mais aprofundadas e a adoção de critérios de sustentabilidade devem se tornar práticas comuns nas contratações públicas.
A jurisprudência dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário também desempenhará um papel fundamental na consolidação das regras e princípios da Lei nº 14.133/2021, orientando a atuação da Administração Pública e garantindo a legalidade e a eficiência das contratações públicas.
Conclusão
O Termo de Referência é um instrumento fundamental para o sucesso das licitações e contratos administrativos, garantindo a clareza, a objetividade e a precisão das especificações técnicas e dos requisitos da contratação. A Lei nº 14.133/2021 trouxe inovações significativas para a elaboração do TR, com destaque para a obrigatoriedade do Estudo Técnico Preliminar e a inclusão de critérios de sustentabilidade. A capacitação dos servidores, a padronização de procedimentos e a adoção de ferramentas tecnológicas são essenciais para enfrentar os desafios e aproveitar as oportunidades da nova lei, visando a eficiência, a transparência e a qualidade das contratações públicas em 2026 e nos anos seguintes.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.