A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) - Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, estabelece as diretrizes para a responsabilização de agentes públicos e terceiros que cometem atos de improbidade. A competência para processar e julgar as ações de improbidade administrativa, no entanto, é um tema complexo que exige análise aprofundada da legislação e da jurisprudência, especialmente do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Este artigo tem como objetivo analisar a competência para o processamento e julgamento das ações de improbidade administrativa, com foco na jurisprudência do STJ, abordando os principais aspectos práticos e teóricos que envolvem o tema, direcionado a profissionais do setor público.
A Competência na LIA: O Foro Competente
A competência para processar e julgar as ações de improbidade administrativa é determinada, em regra, pelo foro do local onde ocorreu o dano ou da pessoa jurídica prejudicada, conforme estabelece o art. 17, § 6º, da LIA.
"A ação será proposta perante o juízo competente do foro do local onde ocorreu o dano ou da pessoa jurídica prejudicada."
No entanto, essa regra geral comporta exceções e nuances, especialmente quando envolvem agentes políticos, foro por prerrogativa de função e outras peculiaridades.
O Foro por Prerrogativa de Função
A principal controvérsia em relação à competência nas ações de improbidade administrativa reside na aplicação do foro por prerrogativa de função, também conhecido como foro privilegiado.
A LIA, em seu texto original, não previu o foro por prerrogativa de função para as ações de improbidade. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADI 2.797/DF, declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, que estabelecia o foro por prerrogativa de função para ex-ocupantes de cargos públicos em ações de improbidade.
O STJ, acompanhando o entendimento do STF, consolidou a jurisprudência no sentido de que não há foro por prerrogativa de função para as ações de improbidade administrativa, mesmo para autoridades que o possuem em ações penais.
"A competência para processar e julgar ação de improbidade administrativa é do juízo de primeiro grau, ainda que o réu seja detentor de foro por prerrogativa de função no âmbito criminal.".
Exceções: O Julgamento de Magistrados e Membros do Ministério Público
Apesar da regra geral de inexistência de foro por prerrogativa de função em ações de improbidade, o STF e o STJ reconhecem exceções para magistrados e membros do Ministério Público, com base em previsão constitucional.
Para magistrados, o STF firmou o entendimento de que a competência para processar e julgar ação de improbidade contra juiz é do respectivo Tribunal (art. 96, III, da Constituição Federal).
Para membros do Ministério Público, o STJ entende que a competência é do Tribunal de Justiça ou do Tribunal Regional Federal respectivo, por simetria com a magistratura e com base na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº 8.625/93).
"A competência para processar e julgar ação de improbidade administrativa ajuizada contra membro do Ministério Público é do Tribunal ao qual está vinculado." (CC 162.158/RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 13/02/2019).
A Competência da Justiça Federal e da Justiça Estadual
A definição da competência entre a Justiça Federal e a Justiça Estadual nas ações de improbidade administrativa depende do interesse da União, de suas autarquias ou de empresas públicas federais, conforme o art. 109, I, da Constituição Federal.
O Interesse da União e a Súmula 208 do STJ
O STJ, por meio da Súmula 208, consolidou o entendimento de que "compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal".
Essa súmula, embora refira-se a prefeitos, é aplicada de forma ampla a qualquer agente público ou terceiro que cometa ato de improbidade envolvendo verbas federais sujeitas a prestação de contas perante o Tribunal de Contas da União (TCU).
"A competência para processar e julgar ação de improbidade administrativa envolvendo verbas federais repassadas a Município, sujeitas a prestação de contas perante o TCU, é da Justiça Federal.".
A Competência da Justiça Estadual
Caso a verba envolvida no ato de improbidade não seja federal ou não esteja sujeita a prestação de contas perante órgão federal, a competência será da Justiça Estadual.
Isso inclui as ações de improbidade que envolvam recursos estaduais, municipais ou distritais, bem como atos que atentem contra os princípios da administração pública nesses âmbitos, sem repercussão em bens, serviços ou interesses da União.
"Inexistindo repasse de verbas federais sujeitas a prestação de contas perante o TCU, a competência para processar e julgar a ação de improbidade administrativa é da Justiça Estadual." (AgInt no CC 174.456/SP, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 24/02/2021).
A Conexão e a Continência nas Ações de Improbidade
A conexão e a continência são institutos que visam reunir ações que possuam elementos em comum (objeto ou causa de pedir), a fim de evitar decisões conflitantes e promover a economia processual.
A Conexão entre Ação de Improbidade e Ação Penal
O STJ possui entendimento pacificado de que não há conexão entre a ação de improbidade administrativa e a ação penal, ainda que ambas derivem dos mesmos fatos. Isso ocorre devido à independência das instâncias cível, penal e administrativa.
"A ação civil pública por ato de improbidade administrativa e a ação penal são independentes, não havendo conexão entre elas que justifique a reunião dos processos.".
A Continência entre Ações de Improbidade
A continência ocorre quando há identidade de partes e causa de pedir, mas o pedido de uma ação é mais amplo que o da outra. Nesses casos, o STJ admite a reunião das ações de improbidade para julgamento conjunto.
"Havendo identidade de partes e causa de pedir entre duas ações de improbidade administrativa, sendo o pedido de uma mais abrangente, reconhece-se a continência, determinando-se a reunião dos processos no juízo prevento." (CC 168.123/SP, Rel. Min. Assusete Magalhães, Primeira Seção, julgado em 12/08/2020).
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
A complexidade da competência nas ações de improbidade administrativa exige atenção e cuidado por parte dos profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores).
Para o Ministério Público e Advocacia Pública
- Análise Criteriosa da Origem dos Recursos: Antes de ajuizar a ação de improbidade, é fundamental analisar a origem dos recursos envolvidos. Se houver verba federal sujeita a prestação de contas ao TCU, a competência será da Justiça Federal.
- Atenção ao Foro por Prerrogativa de Função: Lembre-se de que a regra geral é a inexistência de foro por prerrogativa de função em ações de improbidade. Contudo, atente-se para as exceções que envolvem magistrados e membros do Ministério Público.
- Evitar a Alegação de Conexão com Ação Penal: Não requeira a reunião da ação de improbidade com a ação penal, pois o STJ não reconhece a conexão entre essas instâncias.
Para Defensores e Advogados
- Suscitar Incompetência Absoluta: Caso a ação seja ajuizada em juízo incompetente (por exemplo, na Justiça Estadual quando a verba for federal), é possível suscitar a incompetência absoluta a qualquer tempo e grau de jurisdição.
- Monitorar o Julgamento de Ações Conexas: Fique atento à existência de outras ações de improbidade envolvendo os mesmos fatos e partes. Se houver continência, requeira a reunião dos processos no juízo prevento.
Para Juízes
- Verificação de Ofício da Competência: Ao receber uma ação de improbidade administrativa, o juiz deve verificar, de ofício, se é competente para processar e julgar o feito, considerando a origem dos recursos e as partes envolvidas.
- Observância da Jurisprudência do STJ: Mantenha-se atualizado com a jurisprudência do STJ sobre a competência em ações de improbidade, especialmente em relação à aplicação da Súmula 208 e às exceções ao foro por prerrogativa de função.
Conclusão
A definição da competência nas ações de improbidade administrativa é um tema de extrema relevância, pois determina o juízo responsável por processar e julgar o feito. A jurisprudência do STJ tem papel fundamental na consolidação das regras de competência, estabelecendo a inexistência de foro por prerrogativa de função como regra geral e definindo os critérios de repartição de competência entre a Justiça Federal e a Estadual.
O conhecimento aprofundado dessas regras e da jurisprudência do STJ é essencial para os profissionais do setor público que atuam na defesa da probidade administrativa e na responsabilização de agentes que cometem atos ilícitos, garantindo a regularidade processual e a efetividade da Lei de Improbidade Administrativa.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.