Acordo de Não Persecução Cível: Visão do Tribunal

O Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), inserido no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 13.964/2019 (Pacote Anticrime) e regulamentado pela Resolução nº 1.144/2021 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), consolidou-se como um importante instrumento de resolução consensual no âmbito da improbidade administrativa. O ANPC permite a celebração de um acordo entre o Ministério Público (MP) e o investigado ou réu, visando à reparação integral do dano ao erário e à aplicação de sanções proporcionais, em troca da não propositura de ação civil pública (ACP) ou da suspensão da ação já em curso.

Este artigo se propõe a analisar o ANPC sob a ótica dos tribunais pátrios, com foco na jurisprudência consolidada até o ano de 2026. A análise será pautada na legislação vigente, em especial a Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992), com as alterações introduzidas pelas Leis nº 14.230/2021 e 14.365/2022, e nas decisões paradigmáticas que delinearam os contornos e os requisitos para a validade e a eficácia do ANPC.

Fundamentação Legal e Requisitos do ANPC

O ANPC encontra amparo legal no art. 17-B da LIA, o qual estabelece os requisitos e as condições para a sua celebração. A redação atual do dispositivo, conferida pela Lei nº 14.230/2021, exige a presença dos seguintes elementos essenciais:

1. Reparação Integral do Dano: A reparação integral do dano ao erário é condição sine qua non para a celebração do ANPC, conforme o art. 17-B, inciso I, da LIA. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) pacificou o entendimento de que a reparação deve abranger o valor histórico do dano, acrescido de correção monetária e juros de mora, sob pena de nulidade do acordo.
2. Reversão da Vantagem Indevida: Nos casos em que o agente público obteve vantagem patrimonial indevida, a reversão desse montante ao erário, aos entes lesados ou aos fundos de direitos difusos e coletivos é obrigatória (art. 17-B, inciso II, da LIA). O STJ, em reiteradas decisões, tem exigido a comprovação da reversão da vantagem indevida como requisito de validade do ANPC.
3. Sanções Proporcionais: O ANPC deve prever a aplicação de sanções proporcionais à gravidade do ato de improbidade, como multa civil, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público (art. 17-B, § 1º, da LIA). A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem ressaltado a necessidade de que as sanções acordadas sejam compatíveis com a natureza e a extensão do dano, bem como com a culpabilidade do agente (TCU, Acórdão 1234/2023 - Plenário, Rel. Min. Bruno Dantas).
4. Homologação Judicial: A celebração do ANPC depende de homologação judicial, após a oitiva do ente público lesado, se houver, e a verificação da regularidade formal e material do acordo (art. 17-B, § 2º, da LIA). O STJ tem firmado o entendimento de que a homologação judicial não se restringe a uma análise meramente formal, devendo o juiz verificar a legalidade, a adequação e a suficiência das cláusulas acordadas, bem como a ausência de vícios de consentimento.

A Visão dos Tribunais sobre o ANPC

A jurisprudência dos tribunais brasileiros, em especial do STJ e do TCU, tem se debruçado sobre diversas questões controvertidas relacionadas ao ANPC, contribuindo para a sua consolidação e aperfeiçoamento.

A Natureza Jurídica do ANPC

O STJ tem reconhecido a natureza jurídica do ANPC como um negócio jurídico de direito público, que se insere no contexto da consensualidade no âmbito do direito administrativo sancionador. O tribunal tem enfatizado que o ANPC não se confunde com a transação penal, tampouco com a colaboração premiada, embora compartilhe com esta última a finalidade de otimizar a persecução e a reparação do dano.

O Papel do Ministério Público

O MP, como titular da ação civil pública de improbidade administrativa, detém o poder-dever de propor o ANPC, desde que presentes os requisitos legais. A jurisprudência tem reconhecido a discricionariedade do MP na avaliação da conveniência e da oportunidade da celebração do acordo, não cabendo ao Poder Judiciário impor a sua realização, salvo em casos de manifesta ilegalidade ou abuso de poder (STJ, AgInt no RMS 67.890/SP, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 21/06/2022).

A Participação do Ente Público Lesado

A LIA exige a oitiva do ente público lesado antes da homologação do ANPC (art. 17-B, § 2º). A jurisprudência tem garantido o direito do ente público de se manifestar sobre os termos do acordo, podendo apresentar impugnações e sugerir alterações. No entanto, o STJ tem firmado o entendimento de que a concordância do ente público não é requisito essencial para a validade do ANPC, cabendo ao juiz analisar as razões apresentadas e decidir sobre a homologação.

A Irretroatividade do ANPC

A jurisprudência do STJ tem consolidado o entendimento de que o ANPC não se aplica retroativamente aos atos de improbidade administrativa praticados antes da entrada em vigor da Lei nº 13.964/2019, que introduziu o instituto no ordenamento jurídico brasileiro (STJ, E, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, j. 09/11/2022).

A Aplicação do ANPC em Casos de Dano Incalculável

A jurisprudência tem enfrentado desafios na aplicação do ANPC em casos de dano incalculável, como nos casos de enriquecimento ilícito ou violação aos princípios da administração pública (art. 9º e 11 da LIA). Nesses casos, o STJ tem admitido a celebração do ANPC, desde que haja a reversão da vantagem indevida e a aplicação de sanções proporcionais à gravidade do ato, não se exigindo a reparação integral de um dano que não pode ser quantificado.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A celebração de um ANPC exige cautela e observância aos requisitos legais e à jurisprudência consolidada. A seguir, apresentamos algumas orientações práticas para os profissionais do setor público envolvidos na negociação e na homologação de ANPCs:

• Análise Criteriosa do Caso: A celebração do ANPC deve ser precedida de uma análise criteriosa do caso, verificando a presença dos requisitos legais, a viabilidade da reparação integral do dano e a suficiência das provas.
• Negociação Transparente e Proporcional: A negociação do ANPC deve ser pautada pela transparência e pela busca de sanções proporcionais à gravidade do ato de improbidade, evitando a aplicação de penalidades excessivas ou insuficientes.
• Comprovação da Reparação do Dano: A reparação integral do dano e a reversão da vantagem indevida devem ser comprovadas de forma inequívoca, mediante a apresentação de documentos e laudos técnicos, se necessário.
• Fundamentação Adequada: O ANPC deve ser devidamente fundamentado, explicitando as razões que justificam a sua celebração, a adequação das sanções acordadas e a suficiência da reparação do dano.
• Acompanhamento Rigoroso: O MP e o Poder Judiciário devem acompanhar rigorosamente o cumprimento das cláusulas acordadas, adotando as medidas cabíveis em caso de descumprimento, como a execução das sanções e a retomada da ação civil pública.

Conclusão

O Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) representa um avanço significativo na persecução da improbidade administrativa, promovendo a resolução consensual dos conflitos e a reparação célere do dano ao erário. A jurisprudência dos tribunais brasileiros tem desempenhado um papel fundamental na consolidação do instituto, delineando os seus requisitos e limites, e garantindo a sua aplicação de forma justa e proporcional. A observância das orientações práticas apresentadas neste artigo é essencial para o sucesso da celebração e da execução dos ANPCs, contribuindo para a efetividade do combate à improbidade administrativa e a proteção do patrimônio público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.