Administração: Governança Pública

A administração pública moderna tem passado por transformações significativas, e a governança pública tem se tornado um pilar central na busca por maior eficiência, transparência e efetividade na gestão estatal. Mais do que um mero conceito gerencial, a governança pública no Brasil tem ganhado contornos normativos e jurisprudenciais que demandam atenção redobrada dos profissionais do Direito Público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores.

Este artigo visa aprofundar o entendimento sobre a governança pública sob a ótica do Direito Administrativo, abordando seus fundamentos legais, as normativas mais recentes e as implicações práticas para o dia a dia daqueles que atuam na defesa, controle e julgamento de questões envolvendo a administração do Estado.

Fundamentos Legais e Normativos da Governança Pública

A governança pública, em sua essência, busca alinhar as ações do Estado aos interesses da sociedade, garantindo que os recursos públicos sejam geridos com probidade, transparência e foco em resultados. Embora o termo "governança" não esteja explicitamente no texto original da Constituição Federal de 1988, seus princípios encontram respaldo nos ditames do artigo 37, caput, que consagra os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O Decreto nº 9.203/2017 e a Política de Governança

O marco normativo mais relevante e direto sobre o tema no âmbito federal é o Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, que institui a Política de Governança da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Este decreto define governança pública como "conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade" (art. 2º, I).

O Decreto elenca princípios fundamentais da governança, como:

• Capacidade de resposta: a administração deve estar apta a atender às demandas da sociedade de forma tempestiva e adequada.
• Integridade: a atuação deve ser pautada pela ética, honestidade e probidade.
• Confiabilidade: a sociedade deve poder confiar nas informações e ações da administração.
• Melhoria regulatória: a regulação deve ser eficiente, eficaz e proporcional.
• Prestação de contas e responsabilidade: a administração deve ser transparente e responsável por seus atos.
• Transparência: a informação pública deve ser acessível e compreensível.

A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e a Governança das Contratações

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) consolidou a importância da governança no âmbito das contratações públicas. O artigo 11, parágrafo único, estabelece expressamente que a alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações, devendo implementar processos e estruturas para:

• Avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos;
• Promover um ambiente íntegro e confiável;
• Assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias;
• Promover a eficiência, a efetividade e a eficácia em suas contratações.

Este dispositivo legal impõe aos gestores a obrigatoriedade de estruturar a governança das contratações, não mais como uma recomendação de boas práticas, mas como um dever legal, sujeito a controle e responsabilização.

Controle e Jurisprudência do TCU

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido um dos principais impulsionadores e fiscalizadores da implementação da governança pública no Brasil. A jurisprudência do TCU tem consolidado o entendimento de que a ausência de mecanismos de governança adequados pode configurar irregularidade, ensejando a responsabilização dos gestores públicos.

Referencial Básico de Governança e o Acórdão nº 2.622/2015-Plenário

O TCU desenvolveu o "Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública", um guia prático que detalha os componentes da governança (liderança, estratégia e controle) e as práticas esperadas.

No paradigmático Acórdão nº 2.622/2015-Plenário, o TCU determinou a realização de levantamento para conhecer a situação da governança pública na administração federal. A partir de então, o Tribunal tem realizado avaliações sistemáticas (Índice de Governança e Gestão - iGG), utilizando os resultados para direcionar suas ações de controle e recomendar melhorias aos órgãos avaliados.

Responsabilização da Alta Administração

A jurisprudência do TCU tem evoluído no sentido de responsabilizar a alta administração (ministros, secretários, presidentes de estatais e autarquias) não apenas por atos comissivos de gestão, mas também por omissões na estruturação e no monitoramento dos sistemas de governança e controle interno.

O Acórdão nº 1.441/2016-Plenário, por exemplo, consolidou o entendimento de que a alta administração deve ser responsabilizada quando a ausência ou deficiência estrutural dos controles internos contribui diretamente para a ocorrência de irregularidades graves, configurando culpa in vigilando ou in omittendo. Essa linha de responsabilização exige que os profissionais do Direito Público analisem as estruturas de governança como elemento central na aferição da culpabilidade dos gestores.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A consolidação da governança pública como imperativo legal e jurisprudencial exige adaptações na atuação dos profissionais que lidam com o Direito Administrativo.

Para Auditores e Controladores

1. Avaliação Sistêmica: As auditorias não devem se limitar à conformidade legal de atos isolados, mas avaliar a eficácia dos sistemas de governança e gestão de riscos. É preciso verificar se o órgão possui mecanismos de liderança, estratégia e controle (como comitês de governança, auditoria interna e gestão de riscos) implementados e operantes.
2. Foco na Alta Administração: A responsabilização deve buscar o nexo de causalidade entre as falhas de governança (omissões da alta gestão) e as irregularidades constatadas, utilizando como fundamento o artigo 11 da Lei nº 14.133/2021 e a jurisprudência do TCU (ex: Acórdão nº 1.441/2016-Plenário).
3. Recomendações Estruturantes: As determinações e recomendações devem visar o aprimoramento da governança, exigindo a implementação de políticas de integridade (compliance) e de gestão de riscos, conforme previsto na Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais) e no Decreto nº 9.203/2017.

Para Procuradores e Defensores (Consultoria e Representação)

1. Assessoria Preventiva: Na consultoria jurídica, é fundamental orientar os gestores sobre a obrigatoriedade de estruturar a governança, especialmente nas contratações públicas, alertando sobre os riscos de responsabilização por omissão.
2. Análise de Riscos: Os pareceres jurídicos devem incorporar a análise de riscos, avaliando se as decisões administrativas estão alinhadas aos objetivos estratégicos do órgão e se os riscos foram adequadamente mitigados.
3. Defesa da Alta Administração: Na defesa de gestores, é preciso demonstrar que as estruturas de governança e controle estavam implementadas e operantes, e que eventuais irregularidades decorreram de falhas pontuais de execução, rompendo o nexo de causalidade com a atuação da alta administração.

Para Promotores e Juízes (Investigação e Julgamento)

1. Improbidade Administrativa: A análise de atos de improbidade administrativa, especialmente à luz da nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), deve considerar se houve dolo específico na inobservância de normas de governança e controle interno. A mera deficiência de governança, sem dolo, não configura improbidade, mas pode caracterizar infração disciplinar ou ensejar responsabilização perante os Tribunais de Contas.
2. Proporcionalidade das Sanções: Ao aplicar sanções, é preciso considerar o esforço do órgão em implementar mecanismos de governança e integridade. A existência de programas efetivos de compliance pode ser considerada como atenuante na fixação de penalidades.
3. Controle de Políticas Públicas: O controle judicial de políticas públicas deve avaliar se a administração está observando os princípios da governança (transparência, participação social, avaliação de resultados), evitando a interferência indevida no mérito administrativo, mas garantindo a observância dos processos de tomada de decisão.

A Evolução Normativa até 2026

A agenda da governança pública continua em evolução. Espera-se, até 2026, a consolidação de normativas que aprofundem a digitalização da governança (Governo Digital), a integração de bases de dados para tomada de decisão baseada em evidências (Lei de Governo Digital - Lei nº 14.129/2021) e o fortalecimento da governança de dados pessoais (LGPD - Lei nº 13.709/2018).

Ademais, a implementação da Estratégia Federal de Integridade Pública (EFIP), que visa fortalecer a cultura de integridade nos órgãos federais, exigirá a atualização constante dos profissionais do Direito Público sobre as melhores práticas de compliance e prevenção à corrupção.

Conclusão

A governança pública deixou de ser um conceito abstrato para se tornar um imperativo legal e um critério fundamental de avaliação da atuação estatal. A compreensão de seus fundamentos normativos, como o Decreto nº 9.203/2017 e a Lei nº 14.133/2021, e da jurisprudência dos órgãos de controle é essencial para os profissionais do setor público. A transição de um modelo burocrático para um modelo focado em resultados, transparência e integridade exige que defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores adaptem suas práticas, incorporando a análise sistêmica das estruturas de governança em suas funções de assessoria, controle e julgamento, contribuindo, assim, para a construção de uma administração pública mais eficiente e responsável perante a sociedade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.