Administração: Lei de Liberdade Econômica

A Lei nº 13.874/2019, conhecida como Lei de Liberdade Econômica (LLE), representou um marco significativo no ordenamento jurídico brasileiro, instituindo a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica e estabelecendo garantias de livre mercado. Para os profissionais do setor público, notadamente defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, a compreensão aprofundada desta norma e de seus desdobramentos práticos é essencial para a adequada aplicação do Direito Administrativo e para a garantia de um ambiente de negócios mais eficiente e transparente.

A LLE não se limitou a proclamar princípios; ela alterou substancialmente a lógica da intervenção estatal na economia, consolidando a premissa de que a atuação do poder público deve ser subsidiária e excepcional. O presente artigo visa analisar a LLE sob a ótica da Administração Pública, explorando seus impactos na regulação, na fiscalização e na tomada de decisões administrativas, com base na legislação atualizada até 2026.

Princípios e Diretrizes da Lei de Liberdade Econômica

O artigo 2º da LLE elenca os princípios norteadores da Declaração de Direitos de Liberdade Econômica, quais sejam: a presunção de liberdade no exercício de atividades econômicas, a presunção de boa-fé do particular perante o poder público, a intervenção subsidiária e excepcional do Estado sobre o exercício de atividades econômicas e o reconhecimento da vulnerabilidade do particular perante o Estado.

A presunção de boa-fé (art. 2º, II) inverte o ônus da prova em favor do administrado, exigindo que a Administração Pública justifique de forma fundamentada e com base em elementos concretos qualquer medida restritiva ou sancionatória. A intervenção subsidiária (art. 2º, III) impõe ao Estado o dever de atuar apenas quando a iniciativa privada se mostrar insuficiente ou ineficaz para garantir o interesse público, limitando a criação de novas regras ou exigências desnecessárias.

Direitos de Liberdade Econômica e a Atuação da Administração

O artigo 3º da LLE consolida um rol de direitos de liberdade econômica que vinculam a atuação de toda a Administração Pública, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal. Dentre os direitos mais relevantes, destacam-se:

• Desenvolver atividade econômica de baixo risco: A LLE garante o direito de desenvolver atividade econômica de baixo risco para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica (art. 3º, I). A definição de "baixo risco" deve ser estabelecida por cada ente federativo, cabendo à União editar norma geral aplicável na ausência de legislação local. A Resolução CGSIM nº 51/2019, alterada pela Resolução CGSIM nº 57/2020 e atualizações subsequentes, classifica as atividades de baixo risco no âmbito federal.
• Produzir, empregar e gerar renda, observada a legislação ambiental, sanitária e de segurança pública: O direito à livre iniciativa deve ser compatibilizado com a proteção do meio ambiente, da saúde pública e da segurança, exigindo que a Administração Pública atue de forma proporcional e razoável na fiscalização e na exigência de cumprimento das normas pertinentes. (art. 3º, II).
• Aprovação tácita: A LLE institui o instituto da aprovação tácita para os atos públicos de liberação de atividade econômica, garantindo que, decorrido o prazo fixado pela autoridade administrativa para a análise do pedido, o particular poderá exercer a atividade requerida, salvo as exceções previstas em lei. (art. 3º, IX). O Decreto nº 10.178/2019 regulamenta a aprovação tácita no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Impactos da LLE na Regulação e na Fiscalização

A LLE impõe à Administração Pública o dever de adotar medidas que simplifiquem e desburocratizem o ambiente de negócios. A análise de impacto regulatório (AIR) torna-se um instrumento fundamental para a edição e a alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos, visando avaliar a razoabilidade, a proporcionalidade e o impacto econômico das medidas propostas (art. 5º). O Decreto nº 10.411/2020 regulamenta a AIR no âmbito da administração pública federal.

A fiscalização das atividades econômicas deve ser pautada pelos princípios da LLE, priorizando a orientação e a prevenção de infrações em detrimento da aplicação imediata de sanções. A presunção de boa-fé do particular exige que a Administração Pública atue com transparência e clareza, fornecendo informações precisas sobre as normas e os procedimentos aplicáveis. O critério de dupla visitação, previsto no artigo 55 da Lei Complementar nº 123/2006 (Estatuto da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte), reforça essa diretriz, exigindo que a primeira fiscalização tenha caráter orientador, salvo em casos de fraude, resistência ou embaraço à fiscalização.

A Responsabilidade da Administração e o Abuso de Poder Regulatório

O artigo 4º da LLE tipifica situações que configuram abuso de poder regulatório, sujeitando o agente público à responsabilização civil, administrativa e penal. O abuso de poder regulatório ocorre quando a Administração Pública, no exercício de suas atribuições, atua de forma desproporcional, desarrazoada ou em violação aos princípios e direitos da LLE.

São exemplos de abuso de poder regulatório:

• Criar reserva de mercado ao favorecer, na prática, um grupo econômico, ou profissional, em prejuízo dos demais concorrentes (art. 4º, I).
• Redigir enunciados que impeçam a entrada de novos competidores nacionais ou estrangeiros no mercado (art. 4º, II).
• Exigir especificação técnica que não seja necessária para atingir o fim desejado (art. 4º, III).
• Aumentar os custos de transação sem demonstração de benefícios (art. 4º, VII).

A responsabilização do agente público pelo abuso de poder regulatório exige a comprovação de dolo ou erro grosseiro, nos termos do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB - Decreto-Lei nº 4.657/1942), alterada pela Lei nº 13.655/2018.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A aplicação da LLE exige dos profissionais do setor público uma mudança de paradigma, passando de uma atuação focada no controle prévio e na restrição para uma postura pautada pela facilitação, orientação e presunção de boa-fé.

Defensores e Procuradores

• Invocar os princípios e direitos da LLE na defesa dos interesses dos administrados, questionando atos administrativos que violem a livre iniciativa, a presunção de boa-fé ou que configurem abuso de poder regulatório.
• Utilizar a aprovação tácita como fundamento para garantir o exercício de atividades econômicas quando a Administração Pública não observar os prazos legais para a análise de pedidos de liberação.
• Exigir a realização de AIR para a edição e a alteração de atos normativos que impactem o ambiente de negócios.

Promotores

• Atuar na fiscalização da aplicação da LLE pelos entes públicos, zelando pela observância dos princípios e direitos previstos na lei.
• Investigar e propor ações civis públicas ou de improbidade administrativa em casos de abuso de poder regulatório que causem prejuízo ao erário ou à coletividade.
• Promover a conciliação e a mediação em conflitos envolvendo a aplicação da LLE, buscando soluções consensuais que garantam o interesse público e a livre iniciativa.

Juízes

• Aplicar os princípios e direitos da LLE na interpretação e na aplicação do Direito Administrativo, afastando normas ou atos administrativos que violem a livre iniciativa, a presunção de boa-fé ou que configurem abuso de poder regulatório.
• Garantir a eficácia da aprovação tácita, reconhecendo o direito do particular ao exercício da atividade econômica quando a Administração Pública não observar os prazos legais.
• Analisar a legalidade e a razoabilidade dos atos normativos editados pela Administração Pública à luz da AIR, verificando se a medida proposta é adequada, necessária e proporcional ao fim desejado.

Auditores

• Orientar e fiscalizar os entes públicos quanto ao cumprimento da LLE, verificando a adoção de medidas de simplificação e desburocratização, a realização de AIR e a observância dos prazos para a liberação de atividades econômicas.
• Identificar e apontar casos de abuso de poder regulatório, propondo medidas corretivas e sancionatórias, quando cabível.
• Avaliar a eficácia e a eficiência da atuação da Administração Pública na promoção do desenvolvimento econômico e na garantia da livre iniciativa.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A jurisprudência sobre a LLE encontra-se em constante evolução, consolidando o entendimento de que a lei impõe limites à intervenção estatal na economia e garante direitos fundamentais aos agentes econômicos. O Supremo Tribunal Federal (STF) já se manifestou sobre a constitucionalidade de diversos dispositivos da LLE, reconhecendo a importância da lei para a promoção do desenvolvimento econômico e para a garantia da livre iniciativa.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) também tem proferido decisões relevantes sobre a aplicação da LLE, especialmente no que se refere à aprovação tácita, à presunção de boa-fé e ao abuso de poder regulatório.

Dentre as normativas relevantes para a aplicação da LLE, destacam-se:

• Decreto nº 10.178/2019: Regulamenta a aprovação tácita no âmbito da administração pública federal.
• Decreto nº 10.411/2020: Regulamenta a Análise de Impacto Regulatório (AIR) no âmbito da administração pública federal.
• Resolução CGSIM nº 51/2019: Classifica as atividades de baixo risco no âmbito federal.

Conclusão

A Lei de Liberdade Econômica representa um avanço significativo na modernização do Direito Administrativo brasileiro, promovendo um ambiente de negócios mais favorável ao desenvolvimento econômico e à geração de empregos. A compreensão e a aplicação da LLE pelos profissionais do setor público são essenciais para garantir que a atuação do Estado seja pautada pela eficiência, pela transparência e pelo respeito à livre iniciativa, sem descuidar da proteção do interesse público e dos direitos fundamentais da sociedade. O desafio reside na construção de uma cultura administrativa que concilie a liberdade econômica com a regulação estatal necessária, promovendo o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o bem-estar social.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.