As sociedades de economia mista figuram como peças fundamentais na engrenagem da administração pública indireta no Brasil. Trata-se de entes dotados de personalidade jurídica de direito privado, criados por lei, que conjugam capital público e privado, com a finalidade de explorar atividade econômica ou prestar serviço público. A sua natureza híbrida, oscilando entre o regime jurídico publicístico e o privatístico, exige do profissional do setor público um olhar apurado e um domínio profundo de suas nuances. Este artigo tem por objetivo apresentar uma análise abrangente sobre as sociedades de economia mista, abordando sua conceituação, regime jurídico, aspectos de governança e controle, com foco nas recentes inovações normativas e na jurisprudência aplicável.
Conceito e Natureza Jurídica
A Constituição Federal de 1988 (CF/88), em seu art. 173, § 1º, estabelece o fundamento constitucional para a criação das sociedades de economia mista, determinando que a lei disporá sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias. Essa previsão constitucional consagra a possibilidade de o Estado atuar na ordem econômica, seja em caráter subsidiário, explorando atividade econômica, seja prestando serviços públicos.
A natureza jurídica da sociedade de economia mista é a de uma pessoa jurídica de direito privado. No entanto, sua vinculação à administração pública e a presença de capital estatal em sua composição acionária impõem a observância de princípios e regras inerentes ao regime jurídico administrativo. Essa hibridez se manifesta em diversos aspectos, como a necessidade de licitação para a contratação de obras, serviços e compras (art. 37, XXI, CF/88), a submissão ao controle do Tribunal de Contas (art. 71, CF/88) e a sujeição dos seus empregados às regras gerais de concurso público (art. 37, II, CF/88), ainda que regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Regime Jurídico
O regime jurídico das sociedades de economia mista é complexo e multifacetado, combinando elementos do direito público e do direito privado. A Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, representou um marco normativo importante, consolidando regras de governança corporativa, transparência e controle para essas entidades.
Contratações e Licitações
A Lei das Estatais estabeleceu um regime próprio de licitações e contratos para as sociedades de economia mista, afastando a aplicação subsidiária da Lei nº 8.666/1993 (e, futuramente, da Lei nº 14.133/2021, que a revogará integralmente em 2024). O novo diploma legal priorizou a agilidade e a eficiência nas contratações, introduzindo modalidades licitatórias mais flexíveis, como o pregão e o diálogo competitivo, e estabelecendo regras específicas para a contratação de bens e serviços de tecnologia da informação e comunicação (TIC).
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido fundamental na interpretação e aplicação da Lei das Estatais. O Acórdão nº 1.234/2019-Plenário, por exemplo, consolidou o entendimento de que as estatais devem observar os princípios da economicidade, da impessoalidade e da moralidade em suas contratações, mesmo quando atuam em ambiente concorrencial.
Regime de Pessoal
Os empregados das sociedades de economia mista são regidos pela CLT, não possuindo estabilidade no emprego, conforme entendimento pacificado no Supremo Tribunal Federal (STF) (Súmula Vinculante nº 39). No entanto, a admissão de pessoal exige a prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração (art. 37, II e V, CF/88).
A demissão de empregados de sociedades de economia mista que prestam serviços públicos, contudo, exige motivação, conforme tese fixada pelo STF no Recurso Extraordinário (RE) 589998 (Tema 131 de Repercussão Geral). A motivação deve ser clara, congruente e relacionada às necessidades da empresa, garantindo o contraditório e a ampla defesa.
Governança Corporativa e Transparência
A Lei das Estatais introduziu rigorosos padrões de governança corporativa para as sociedades de economia mista, visando mitigar riscos de ingerência política e assegurar a gestão eficiente e transparente dessas entidades. Entre as principais inovações, destacam-se a obrigatoriedade de constituição de comitê de auditoria estatutário, a exigência de requisitos técnicos e de idoneidade moral para a nomeação de administradores e conselheiros, e a vedação à indicação de dirigentes partidários ou sindicais para compor o conselho de administração ou a diretoria.
A transparência também foi fortalecida, com a imposição de regras rígidas para a divulgação de informações financeiras, contábeis e de gestão, incluindo a publicação de relatórios anuais de sustentabilidade e a disponibilização de informações sobre remuneração de administradores e conselheiros.
Controle e Fiscalização
As sociedades de economia mista sujeitam-se ao controle interno e externo. O controle interno é exercido pela própria entidade, por meio de seus órgãos de governança, como o conselho de administração, o comitê de auditoria e a auditoria interna. O controle externo, por sua vez, é exercido pelo Tribunal de Contas (TCU ou TCE, a depender da esfera federativa) e pelo Ministério Público.
A atuação do Tribunal de Contas abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da sociedade de economia mista, verificando a legalidade, a legitimidade e a economicidade de seus atos (art. 71, CF/88). O TCU tem editado diversas súmulas e acórdãos orientando a atuação das estatais, como a Súmula nº 277, que consolida o entendimento sobre a aplicação da Lei de Licitações às estatais, com as ressalvas da Lei nº 13.303/2016.
O Ministério Público atua na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, CF/88). No âmbito das sociedades de economia mista, o MP pode instaurar inquéritos civis e ajuizar ações civis públicas para apurar irregularidades e buscar a reparação de danos ao erário.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
A atuação de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores exige atenção redobrada aos detalhes e peculiaridades que envolvem as sociedades de economia mista:
- Licitações e Contratos: O conhecimento profundo da Lei nº 13.303/2016 é essencial. A análise de editais e contratos deve focar na aderência às regras específicas para estatais, observando as hipóteses de dispensa e inexigibilidade, bem como as regras de governança e compliance aplicáveis às contratações. É fundamental acompanhar a jurisprudência do TCU sobre a interpretação da Lei das Estatais.
- Gestão de Pessoal: A análise de processos seletivos e demissões exige a verificação da observância dos princípios constitucionais, em especial a exigência de concurso público para admissão e a necessidade de motivação para demissão de empregados de estatais prestadoras de serviço público, conforme entendimento do STF (RE 589998).
- Governança e Responsabilidade: O escrutínio sobre a atuação dos administradores e conselheiros deve considerar os requisitos de elegibilidade e as vedações impostas pela Lei das Estatais. A responsabilização por atos de gestão temerária ou irregularidades deve ser pautada na análise cuidadosa da conduta dos agentes públicos, considerando o dever de diligência e a observância das regras de compliance.
- Controle e Fiscalização: O acompanhamento das decisões dos Tribunais de Contas e a atuação proativa do Ministério Público são cruciais para garantir a regularidade da gestão das sociedades de economia mista. A colaboração interinstitucional e o intercâmbio de informações são ferramentas valiosas para o aprimoramento do controle e da fiscalização.
Conclusão
As sociedades de economia mista representam um modelo complexo de atuação do Estado, exigindo um arcabouço normativo e um controle rigoroso para conciliar a eficiência econômica com o interesse público. A Lei nº 13.303/2016 trouxe avanços significativos na governança e transparência dessas entidades, mas a sua efetiva aplicação e o constante aprimoramento do regime jurídico continuam sendo desafios para o operador do direito. O domínio da legislação, da jurisprudência e das melhores práticas de gestão é fundamental para assegurar que as sociedades de economia mista cumpram o seu papel na sociedade, gerando valor público e contribuindo para o desenvolvimento econômico e social do país.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.