A figura do agente público, em suas variadas formas, é central para a compreensão da Administração Pública e de suas interações com a sociedade. No entanto, a complexidade das relações estabelecidas pelo Estado impõe a necessidade de analisar também o papel de terceiros que, embora não se enquadrem na categoria de agentes públicos, interagem direta ou indiretamente com a Administração. Esta análise se torna ainda mais relevante no contexto da Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992), que, após significativas alterações, estabelece parâmetros rigorosos para a responsabilização de agentes públicos e de terceiros que concorrem para a prática de atos ímprobos.
A atualização da LIA, notadamente pelas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, trouxe inovações importantes que impactam diretamente a interpretação e a aplicação da lei em relação a agentes públicos e terceiros. Neste artigo, exploraremos as nuances dessa relação, analisando as definições legais, as hipóteses de responsabilização, a jurisprudência pertinente e as implicações práticas para os profissionais do setor público.
A Figura do Agente Público na LIA
A definição de agente público para fins de improbidade administrativa é ampla e abrange não apenas os ocupantes de cargos efetivos, mas também aqueles que exercem funções temporárias, comissionadas ou de confiança. A Lei nº 8.429/1992, em seu artigo 2º, estabelece que "reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior."
Essa definição abrangente visa garantir que todos aqueles que detêm parcela de poder público e que podem, de alguma forma, influenciar a gestão dos recursos públicos, estejam sujeitos às sanções da LIA em caso de conduta ímproba. A jurisprudência, por sua vez, tem reiteradamente reconhecido a amplitude dessa definição, aplicando-a a diversas categorias de agentes, como prefeitos, secretários municipais, vereadores, membros de conselhos tutelares, entre outros.
Alterações da Lei nº 14.230/2021
A Lei nº 14.230/2021, que alterou significativamente a LIA, introduziu inovações importantes na definição de agente público. Destaca-se a inclusão expressa dos agentes políticos, que, embora já fossem considerados agentes públicos pela jurisprudência, passaram a ter sua responsabilidade disciplinada de forma mais clara pela lei. A referida lei também estabeleceu critérios mais rigorosos para a caracterização do dolo, exigindo a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, afastando a responsabilização por dolo genérico.
O Papel do Terceiro na Improbidade Administrativa
A figura do terceiro na LIA é tão importante quanto a do agente público. A lei reconhece que, em muitas situações, a prática de atos ímprobos envolve a participação de pessoas que não detêm a condição de agente público, mas que se beneficiam direta ou indiretamente da conduta ilícita. O artigo 3º da LIA estabelece que "as disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade."
A responsabilização do terceiro, portanto, depende da demonstração de que ele agiu com dolo, seja induzindo o agente público à prática do ato ímprobo, seja concorrendo para a sua consumação. A jurisprudência tem exigido, para a responsabilização do terceiro, a prova inequívoca do liame subjetivo entre ele e o agente público, demonstrando que ambos atuaram com o mesmo propósito ilícito.
A Questão da Pessoa Jurídica
Um dos pontos mais controversos na aplicação da LIA em relação a terceiros é a responsabilização da pessoa jurídica. A Lei nº 14.230/2021 alterou o artigo 3º da LIA, estabelecendo que "as sanções desta Lei não se aplicarão à pessoa jurídica, caso o ato de improbidade administrativa seja também sancionado como ato lesivo à administração pública de que trata a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013."
Essa alteração buscou evitar a dupla punição (bis in idem) da pessoa jurídica, concentrando a responsabilização no âmbito da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013). No entanto, a aplicação dessa regra tem gerado debates na jurisprudência, especialmente em relação à necessidade de instauração de Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) para a aplicação das sanções da Lei Anticorrupção.
Hipóteses de Responsabilização Solidária
A LIA prevê a possibilidade de responsabilização solidária do agente público e do terceiro em determinadas situações. O artigo 3º, parágrafo único, da lei estabelece que "o particular que concorra para a prática de ato de improbidade, ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta, está sujeito às penalidades desta lei."
A responsabilização solidária implica que tanto o agente público quanto o terceiro podem ser condenados ao ressarcimento integral do dano causado ao erário, sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na LIA, como a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos e o pagamento de multa civil. A jurisprudência tem aplicado a responsabilização solidária em casos de fraude em licitações, desvio de recursos públicos e concessão de benefícios indevidos.
A Importância do Dolo Específico
Uma das alterações mais significativas promovidas pela Lei nº 14.230/2021 foi a exigência de dolo específico para a caracterização do ato de improbidade administrativa. O artigo 1º, § 2º, da LIA estabelece que "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente."
Essa alteração afasta a possibilidade de responsabilização por culpa ou dolo genérico, exigindo a demonstração inequívoca de que o agente público e/ou o terceiro agiram com o propósito deliberado de cometer a irregularidade. A jurisprudência tem se adaptado a essa nova exigência, exigindo provas robustas do dolo específico para a condenação por improbidade administrativa.
Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público
Diante da complexidade das relações entre agentes públicos e terceiros e das recentes alterações na LIA, os profissionais do setor público devem adotar medidas preventivas e cautelares para evitar a prática de atos ímprobos e mitigar os riscos de responsabilização.
Para Agentes Públicos
- Conhecimento da Legislação: É fundamental que os agentes públicos conheçam profundamente a LIA e as normas que regulamentam a sua atuação. A ignorância da lei não exime de responsabilidade.
- Transparência e Publicidade: A transparência é um dos pilares da Administração Pública. A publicidade dos atos administrativos e a garantia de acesso à informação pela sociedade são medidas essenciais para prevenir a improbidade.
- Segregação de Funções: A segregação de funções, especialmente em áreas sensíveis como licitações e contratos, reduz os riscos de fraudes e conluios.
- Adoção de Códigos de Conduta: A implementação de códigos de conduta ética e a promoção de treinamentos periódicos sobre ética e integridade contribuem para a disseminação de uma cultura de probidade na Administração Pública.
- Denúncia de Irregularidades: Os agentes públicos têm o dever de denunciar irregularidades de que tenham conhecimento. A omissão pode caracterizar conivência e ensejar a responsabilização.
Para Terceiros
- Due Diligence: Antes de celebrar contratos com a Administração Pública, as empresas e os particulares devem realizar due diligence para avaliar os riscos de envolvimento em práticas ilícitas.
- Compliance: A adoção de programas de compliance robustos, com a implementação de controles internos e a promoção de treinamentos sobre ética e integridade, é fundamental para prevenir a prática de atos ímprobos.
- Transparência nas Relações com o Poder Público: As relações com o Poder Público devem ser pautadas pela transparência e pela legalidade. A adoção de práticas como o registro de reuniões e a formalização de contatos contribui para a prevenção de irregularidades.
Conclusão
A relação entre agentes públicos e terceiros no contexto da improbidade administrativa é complexa e exige uma análise cuidadosa das normas legais e da jurisprudência. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 trouxeram inovações importantes, como a exigência de dolo específico e a redefinição da responsabilização de pessoas jurídicas. Os profissionais do setor público devem estar atentos a essas mudanças e adotar medidas preventivas para garantir a lisura e a probidade na Administração Pública. A compreensão profunda dos papéis e das responsabilidades de cada ator é fundamental para a construção de um Estado mais transparente, ético e eficiente.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.