A responsabilização por atos de improbidade administrativa transcende a figura do agente público, alcançando também terceiros que, de alguma forma, concorram para a prática ilícita. A interação entre o agente estatal e o particular na esfera da improbidade exige uma análise minuciosa, pautada não apenas na legislação vigente, mas também na jurisprudência consolidada, a fim de garantir a efetividade da sanção e, simultaneamente, o respeito aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Este artigo tem por objetivo detalhar o passo a passo da responsabilização conjunta de agentes públicos e terceiros, explorando as nuances da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, e as diretrizes estabelecidas pelos tribunais superiores.
O Conceito de Agente Público e Terceiro na LIA
A compreensão da dinâmica da improbidade administrativa pressupõe a delimitação clara dos sujeitos passíveis de responsabilização. O artigo 2º da LIA define agente público de forma ampla, englobando "todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei". Essa definição abrange desde servidores concursados até particulares em colaboração com a Administração, como mesários e jurados, evidenciando a intenção do legislador em tutelar a probidade em todas as esferas de atuação estatal.
No que tange aos terceiros, o artigo 3º da LIA estabelece que as disposições da lei são aplicáveis "no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade". A inovação trazida pela Lei nº 14.230/2021 reside na exigência do dolo, afastando a responsabilização do terceiro que atua com culpa, ainda que grave. Essa alteração legislativa reforça a necessidade de comprovação inequívoca da vontade livre e consciente de participar da conduta ímproba.
O Litisconsórcio Passivo Necessário
Um dos pontos mais sensíveis na responsabilização de terceiros por improbidade administrativa diz respeito à necessidade, ou não, de formação de litisconsórcio passivo com o agente público. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem se consolidado no sentido de que é incabível a propositura de ação de improbidade exclusivamente contra o particular. A ratio essendi dessa orientação reside na natureza da improbidade administrativa, que pressupõe uma violação aos deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade no trato da coisa pública, deveres estes inerentes à função pública.
Dessa forma, o terceiro só pode ser responsabilizado se houver a participação de um agente público na prática do ato. A ausência do agente público no polo passivo da demanda inviabiliza a análise da conduta do particular, uma vez que a ilicitude da ação deste último está umbilicalmente ligada à conduta ímproba do primeiro. Contudo, é importante ressaltar que a exclusão do agente público do polo passivo, por qualquer motivo legalmente justificável, não impede o prosseguimento da ação em relação ao terceiro, desde que a participação do agente público esteja devidamente demonstrada.
O Passo a Passo da Responsabilização
A responsabilização conjunta de agente público e terceiro exige um procedimento rigoroso, que se inicia com a instauração de inquérito civil ou procedimento investigatório assemelhado. O Ministério Público, ou o ente público lesado, deve reunir elementos de convicção suficientes para demonstrar a materialidade do ato de improbidade, a autoria e, sobretudo, o dolo específico dos envolvidos.
1. A Investigação e a Coleta de Provas
A fase investigatória é crucial para o sucesso da ação de improbidade. É imprescindível a coleta de provas robustas que demonstrem o liame subjetivo entre o agente público e o terceiro. Documentos, depoimentos, interceptações telefônicas (quando judicialmente autorizadas) e quebras de sigilo bancário e fiscal são instrumentos valiosos para descortinar o esquema criminoso. A demonstração do dolo do terceiro, exigência legal expressa, deve ser feita de forma minuciosa, evidenciando que ele tinha plena consciência da ilicitude da conduta e da participação do agente público.
2. A Ação de Improbidade Administrativa
A petição inicial da ação de improbidade deve individualizar as condutas de cada um dos réus, demonstrando de forma clara e objetiva como o agente público e o terceiro concorreram para a prática do ato ímprobo. A descrição pormenorizada dos fatos e a indicação precisa dos dispositivos legais violados são essenciais para garantir o exercício da ampla defesa e do contraditório. É importante destacar que, nos termos do artigo 17, § 6º, da LIA, a petição inicial deve ser instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da prática do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas.
3. A Instrução Processual e o Ônus da Prova
Durante a instrução processual, o ônus de provar a prática do ato de improbidade e o dolo dos réus recai sobre o autor da ação. A defesa dos réus, por sua vez, buscará afastar a materialidade do fato, a autoria ou a configuração do dolo. A análise das provas deve ser pautada pelo princípio do livre convencimento motivado do juiz, que deverá fundamentar sua decisão com base nos elementos colhidos nos autos.
Sanções e a Individualização da Pena
A LIA prevê um rol de sanções que podem ser aplicadas aos condenados por improbidade administrativa, incluindo o ressarcimento integral do dano, a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos, o pagamento de multa civil e a proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
A aplicação das sanções deve observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, levando em consideração a gravidade do fato, a extensão do dano causado e a culpabilidade de cada um dos envolvidos. A individualização da pena é fundamental para evitar sanções desproporcionais e garantir a efetividade da repressão à improbidade administrativa. O juiz deverá fundamentar a escolha e o quantum das sanções aplicadas a cada réu, justificando a medida adotada em face das circunstâncias do caso concreto.
Considerações Práticas para Profissionais do Setor Público
A atuação dos profissionais do setor público no combate à improbidade administrativa exige um conhecimento profundo da legislação e da jurisprudência, bem como a adoção de estratégias processuais eficientes.
Para o Ministério Público e Entes Públicos Lesados
- Investigação Rigorosa: A fase investigatória é crucial. A coleta de provas deve ser minuciosa, buscando demonstrar não apenas a materialidade do ato, mas também o dolo específico de cada envolvido.
- Individualização das Condutas: A petição inicial deve ser clara e objetiva, individualizando a conduta de cada réu e demonstrando o liame subjetivo entre o agente público e o terceiro.
- Atenção ao Dolo: A demonstração do dolo do terceiro é requisito indispensável para a sua responsabilização.
Para Defensores e Advogados
- Análise Criteriosa da Prova: A defesa deve analisar minuciosamente as provas colhidas, buscando identificar falhas na investigação ou a ausência de elementos que comprovem o dolo.
- Foco na Individualização da Pena: Caso a condenação seja inevitável, a defesa deve buscar a aplicação de sanções proporcionais à gravidade da conduta de cada réu, pleiteando a individualização da pena.
- Atenção à Jurisprudência: O acompanhamento constante da jurisprudência dos tribunais superiores é fundamental para a elaboração de teses defensivas consistentes.
Conclusão
A responsabilização conjunta de agentes públicos e terceiros na esfera da improbidade administrativa é um tema complexo que exige uma análise detida da legislação e da jurisprudência. A exigência do dolo para a responsabilização do terceiro, introduzida pela Lei nº 14.230/2021, reforça a necessidade de comprovação inequívoca da vontade livre e consciente de participar da conduta ímproba. O conhecimento das nuances desse tema é fundamental para os profissionais do setor público, que desempenham um papel crucial no combate à corrupção e na defesa do patrimônio público. A atuação pautada na legalidade, na proporcionalidade e no respeito aos princípios constitucionais é a garantia de um processo justo e eficaz na repressão à improbidade administrativa.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.