Assistência: Convênio e Parceria

O acesso à justiça é um pilar fundamental do Estado Democrático de Direito, e a Defensoria Pública, como instituição essencial à função jurisdicional do Estado, tem o dever constitucional de garantir a assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. Contudo, a complexidade das demandas sociais e a necessidade de capilaridade no atendimento exigem que as Defensorias Públicas busquem mecanismos que ampliem seu alcance e otimizem seus recursos. É nesse contexto que as figuras do convênio e da parceria se destacam como instrumentos estratégicos para a consecução dos objetivos institucionais.

O presente artigo se propõe a analisar, de forma aprofundada, as nuances legais, as aplicações práticas e as implicações jurídicas da assistência prestada por meio de convênios e parcerias, fornecendo subsídios para a atuação eficiente e segura dos profissionais do setor público.

A Base Legal: Convênios e Parcerias na Administração Pública

A atuação da Defensoria Pública, como órgão da Administração Pública, está adstrita aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (Art. 37, caput, da Constituição Federal). Nesse sentido, a formalização de convênios e parcerias deve observar rigorosamente as normas que regem as relações entre o poder público e as entidades parceiras.

Historicamente, a Lei nº 8.666/1993 disciplinava os convênios na Administração Pública, mas a edição da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) trouxe mudanças significativas, consolidando o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) instituído pela Lei nº 13.019/2014.

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC)

A Lei nº 13.019/2014 estabeleceu um regime jurídico específico para as parcerias entre a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs), em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco. O MROSC introduziu novos instrumentos, como o Termo de Colaboração e o Termo de Fomento, além de aprimorar o Acordo de Cooperação, já existente no ordenamento jurídico:

• Termo de Colaboração: Utilizado quando a iniciativa da parceria parte da Administração Pública, que propõe um plano de trabalho para a execução de políticas públicas.
• Termo de Fomento: Empregado quando a iniciativa parte da OSC, que apresenta um projeto para receber apoio financeiro da Administração Pública.
• Acordo de Cooperação: Instrumento utilizado quando não há transferência de recursos financeiros entre os partícipes, visando à conjugação de esforços para a consecução de objetivos comuns.

A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 184, dispõe que as disposições da referida lei aplicam-se, no que couber e na ausência de norma específica, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração Pública. Contudo, é fundamental destacar que a Lei nº 13.019/2014 (MROSC) permanece como a norma principal para as parcerias com as OSCs, enquanto a Lei nº 14.133/2021 regula os convênios celebrados entre entes públicos ou entre a Administração Pública e entidades privadas sem fins lucrativos não enquadradas no MROSC.

Convênios na Defensoria Pública: Conjugação de Esforços

O convênio, em sua essência, caracteriza-se pela comunhão de interesses e pela convergência de vontades entre os partícipes, visando à consecução de um objetivo comum, sem que haja o intuito de lucro. Na Defensoria Pública, os convênios são frequentemente utilizados para estabelecer parcerias com outras instituições públicas (ex: Universidades, Prefeituras) ou entidades privadas (ex: OAB, instituições de ensino superior) para ampliar a oferta de assistência jurídica.

Requisitos e Procedimentos

A celebração de convênios pela Defensoria Pública deve observar os seguintes requisitos, sob pena de nulidade:

1. Plano de Trabalho: Documento que detalha as ações a serem desenvolvidas, as metas a serem alcançadas, o cronograma de execução e o plano de aplicação dos recursos financeiros, caso haja repasse (Art. 116, §1º, da Lei nº 8.666/1993, aplicável subsidiariamente, e Art. 22 da Lei nº 13.019/2014).
2. Aprovação Jurídica: O termo de convênio e o plano de trabalho devem ser submetidos à análise e aprovação da assessoria jurídica do órgão (Art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, e Art. 31 da Lei nº 13.019/2014).
3. Publicidade: O extrato do convênio deve ser publicado no Diário Oficial para garantir a transparência da parceria (Art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, e Art. 38 da Lei nº 13.019/2014).
4. Prestação de Contas: É obrigatória a prestação de contas dos recursos repassados, com a comprovação da regular aplicação dos mesmos na consecução dos objetivos pactuados (Art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, e Arts. 63 a 72 da Lei nº 13.019/2014).

O Caso Específico dos Convênios com a OAB

A assistência jurídica suplementar, prestada por meio de convênios com a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), é uma realidade em diversos estados brasileiros. Essa modalidade visa suprir a ausência ou insuficiência de defensores públicos em determinadas comarcas.

Contudo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) tem se consolidado no sentido de que a prestação de assistência jurídica integral e gratuita é função institucional privativa da Defensoria Pública (Art. 134 da Constituição Federal). O STF, na ADI 4.163, declarou a inconstitucionalidade de normas estaduais que instituíam a figura do "advogado dativo" como regra, relegando a Defensoria Pública a um papel secundário.

Apesar disso, o próprio STF reconhece a validade da nomeação de advogados dativos ou a celebração de convênios com a OAB em caráter excepcional e subsidiário, quando não houver Defensoria Pública instalada na comarca ou quando o número de defensores for insuficiente para atender à demanda. Nesses casos, o Estado tem o dever de remunerar o advogado nomeado, garantindo o direito à ampla defesa e ao acesso à justiça (Art. 22, §1º, da Lei nº 8.906/1994 - Estatuto da OAB).

A celebração desses convênios deve ser pautada pela transparência, com critérios objetivos para a nomeação dos advogados e para a fixação dos honorários, evitando favorecimentos e garantindo a qualidade do serviço prestado.

Parcerias e o MROSC: Fomento e Colaboração

As parcerias celebradas com Organizações da Sociedade Civil (OSCs) sob a égide do MROSC (Lei nº 13.019/2014) oferecem à Defensoria Pública mecanismos flexíveis e eficientes para a execução de projetos e programas de assistência jurídica e educação em direitos.

O Chamamento Público

A regra geral para a celebração de parcerias com OSCs é a realização de chamamento público, um procedimento seletivo que visa garantir a igualdade de oportunidades e a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração Pública (Art. 24 da Lei nº 13.019/2014).

O edital de chamamento público deve conter critérios objetivos de julgamento, exigências de qualificação técnica e capacidade operacional da OSC, além de estabelecer as metas e indicadores de resultado que serão utilizados para avaliar a execução da parceria.

Dispensa e Inexigibilidade de Chamamento Público

A Lei nº 13.019/2014 prevê hipóteses de dispensa e inexigibilidade de chamamento público, que devem ser devidamente justificadas e motivadas:

• Dispensa (Art. 29): Pode ocorrer, por exemplo, em casos de urgência decorrente de calamidade pública, para a continuidade de serviços essenciais, ou para a realização de atividades voltadas à educação, à saúde e à assistência social, desde que executadas por organizações previamente credenciadas pelo órgão gestor da respectiva política.
• Inexigibilidade (Art. 31): Aplica-se quando houver inviabilidade de competição, seja pela natureza singular do objeto da parceria ou porque as metas somente possam ser atingidas por uma OSC específica.

Monitoramento e Avaliação

Um dos principais avanços do MROSC foi a ênfase no monitoramento e na avaliação dos resultados da parceria. A Administração Pública deve designar um gestor da parceria e constituir uma comissão de monitoramento e avaliação, responsáveis por acompanhar a execução do plano de trabalho, verificar o cumprimento das metas e avaliar a efetividade das ações desenvolvidas (Arts. 58 a 62 da Lei nº 13.019/2014).

A prestação de contas deve focar não apenas na comprovação das despesas, mas, sobretudo, no alcance dos resultados pactuados, promovendo a transparência e a eficiência na aplicação dos recursos públicos.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A atuação da Defensoria Pública na celebração de convênios e parcerias está sujeita ao controle dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário. Algumas decisões e normativas merecem destaque:

• Súmula Vinculante 43 do STF: "É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido." Essa súmula reforça a obrigatoriedade do concurso público para o ingresso na carreira de Defensor Público, limitando a utilização de convênios para substituir a atuação institucional.
• Acórdão 2731/2008 - Plenário (TCU): O Tribunal de Contas da União (TCU) firmou o entendimento de que a celebração de convênios deve ser precedida de rigorosa análise da viabilidade técnica e financeira do projeto, bem como da capacidade operacional do convenente.
• Decreto nº 8.726/2016: Regulamenta a Lei nº 13.019/2014 no âmbito da Administração Pública Federal, estabelecendo diretrizes e procedimentos para a celebração, execução e prestação de contas das parcerias com as OSCs. As Defensorias Públicas Estaduais devem observar as normativas editadas pelos respectivos Estados, que, em geral, seguem as diretrizes do decreto federal.

Orientações Práticas para a Gestão de Convênios e Parcerias

Para garantir a efetividade e a segurança jurídica na celebração de convênios e parcerias, os profissionais da Defensoria Pública devem adotar as seguintes práticas:

1. Planejamento Estratégico: A celebração de convênios e parcerias deve estar alinhada ao planejamento estratégico da instituição, visando suprir lacunas no atendimento e ampliar o acesso à justiça de forma eficiente.
2. Análise Criteriosa do Plano de Trabalho: O plano de trabalho deve ser claro, objetivo e exequível, com metas mensuráveis e cronograma de execução realista.
3. Seleção Transparente: A escolha da entidade parceira deve ser pautada por critérios objetivos, priorizando a realização de chamamento público no caso de OSCs.
4. Acompanhamento Rigoroso: A gestão da parceria exige um acompanhamento contínuo da execução das ações e da aplicação dos recursos, com a realização de visitas técnicas e a análise periódica dos relatórios de monitoramento.
5. Capacitação: É fundamental investir na capacitação dos servidores e defensores públicos que atuam na gestão de convênios e parcerias, garantindo o conhecimento das normas e procedimentos aplicáveis.
6. Transparência: As informações sobre os convênios e parcerias celebrados devem ser disponibilizadas no portal da transparência da Defensoria Pública, permitindo o controle social.

Conclusão

A complexidade das demandas sociais e a necessidade de garantir o acesso à justiça para todos os cidadãos exigem que a Defensoria Pública atue de forma inovadora e estratégica. A celebração de convênios e parcerias, quando pautada pelos princípios da legalidade, transparência e eficiência, constitui um instrumento valioso para ampliar o alcance da assistência jurídica, fortalecer a educação em direitos e promover a cidadania. Contudo, é fundamental que a instituição exerça um controle rigoroso sobre a execução dessas parcerias, garantindo que os recursos públicos sejam aplicados de forma adequada e que os resultados pactuados sejam efetivamente alcançados, sempre com o objetivo maior de promover a justiça e a equidade social.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.