Autarquias e Fundações: e Jurisprudência do STJ

A organização da Administração Pública brasileira, notadamente a estruturação de seus entes descentralizados, é um tema de constante debate e análise no âmbito do Direito Administrativo. Compreender as nuances entre autarquias e fundações públicas, especialmente à luz da jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça (STJ), é fundamental para a atuação técnica e eficaz de profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores. Este artigo se propõe a aprofundar a distinção entre essas duas entidades, explorando as particularidades de cada uma e as interpretações do STJ que moldam a sua atuação.

Autarquias: A Descentralização Administrativa em Foco

As autarquias, criadas por lei específica, são entidades de direito público, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. O artigo 5º, inciso I, do Decreto-Lei nº 200/1967 (alterado pela Lei nº 14.133/2021), define autarquia como "o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada".

A autonomia das autarquias, no entanto, não é absoluta. Elas estão sujeitas ao controle e à supervisão do ente instituidor, que exerce o controle de legalidade e de mérito sobre seus atos, além de fiscalizar a aplicação de seus recursos. O STJ tem reiteradamente afirmado que a autonomia autárquica não se confunde com independência, estando a entidade sujeita ao controle finalístico do ente criador.

Características Essenciais das Autarquias

• Criação por Lei Específica: A criação de uma autarquia exige a aprovação de uma lei específica, conforme o artigo 37, inciso XIX, da Constituição Federal.
• Personalidade Jurídica de Direito Público: As autarquias possuem personalidade jurídica de direito público, o que significa que se submetem a um regime jurídico próprio, distinto das entidades de direito privado.
• Patrimônio e Receita Próprios: As autarquias possuem autonomia financeira, com patrimônio e receita próprios, garantindo-lhes a capacidade de gerir seus recursos de forma independente.
• Atuação em Atividades Típicas da Administração: As autarquias são criadas para exercer atividades que são próprias do Estado, como fiscalização, regulação, prestação de serviços públicos, entre outras.
• Sujeição ao Controle do Ente Instituidor: Apesar da autonomia, as autarquias estão sujeitas ao controle do ente que as criou, que pode ser o poder executivo, legislativo ou judiciário.

Fundações Públicas: Uma Abordagem Distinta

As fundações públicas, assim como as autarquias, são entidades descentralizadas da Administração Pública, mas apresentam características distintas. A sua criação, segundo o artigo 5º, inciso IV, do Decreto-Lei nº 200/1967, "será autorizada por lei, cabendo à lei complementar definir as áreas de sua atuação". A principal diferença reside na sua natureza jurídica.

O STF, no julgamento da ADI 1.923/DF, consolidou o entendimento de que as fundações públicas podem ter personalidade jurídica de direito público ou de direito privado, dependendo da forma como foram criadas e das atividades que exercem. As fundações de direito público, também chamadas de fundações autárquicas, assemelham-se às autarquias, submetendo-se a um regime jurídico de direito público, com prerrogativas e sujeições próprias. Já as fundações de direito privado, submetem-se, em regra, ao regime jurídico de direito privado, com algumas derrogações impostas pelo direito público, como a exigência de concurso público, licitação e submissão ao controle do Tribunal de Contas.

A Jurisprudência do STJ e a Natureza Jurídica das Fundações

O STJ tem se debruçado sobre a natureza jurídica das fundações públicas, estabelecendo parâmetros para a sua classificação. A Corte tem reiterado que a natureza jurídica da fundação pública não é definida apenas pela sua criação por lei, mas também pelas atividades que exerce. Se a fundação pública exerce atividades típicas de Estado, como a prestação de serviços de saúde ou educação, ela deve ser considerada de direito público, independentemente da forma como foi criada.

Por outro lado, se a fundação pública exerce atividades de natureza econômica, explorando atividade econômica em sentido estrito, ela deve ser considerada de direito privado. Essa distinção é crucial para determinar o regime jurídico aplicável à entidade, incluindo as regras sobre licitação, contratos, responsabilidade civil e regime de pessoal.

Implicações Práticas da Distinção

A distinção entre autarquias e fundações públicas, e a determinação da natureza jurídica das fundações (pública ou privada), tem implicações práticas significativas para os profissionais do setor público:

• Regime de Pessoal: Os servidores das autarquias e das fundações de direito público são, em regra, estatutários, submetendo-se ao Regime Jurídico Único (RJU). Já os empregados das fundações de direito privado são celetistas, submetendo-se à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), embora com algumas derrogações de direito público, como a exigência de concurso público (artigo 37, inciso II, da CF).
• Licitação e Contratos: As autarquias e as fundações de direito público estão sujeitas à Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021). As fundações de direito privado, embora sujeitas à exigência de licitação, podem ter regulamentos próprios, desde que observem os princípios da administração pública.
• Responsabilidade Civil: As autarquias e as fundações de direito público respondem objetivamente pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, nos termos do artigo 37, § 6º, da CF. As fundações de direito privado, em regra, respondem subjetivamente, com base no Código Civil.
• Controle e Fiscalização: Ambas as entidades estão sujeitas ao controle do Tribunal de Contas e do Ministério Público, mas a extensão e os mecanismos de controle podem variar dependendo da natureza jurídica da entidade.

O Papel do STJ na Consolidação do Entendimento

O STJ desempenha um papel fundamental na consolidação do entendimento sobre o regime jurídico aplicável às autarquias e fundações públicas. A Corte tem proferido decisões importantes que orientam a atuação dos profissionais do setor público.

Um exemplo relevante é a Súmula nº 114 do STJ, que estabelece que "os juros de mora, nas ações condenatórias contra a Fazenda Pública, fluem a partir da citação". Essa súmula aplica-se tanto às autarquias quanto às fundações de direito público, demonstrando a equiparação dessas entidades em determinadas situações.

Outro ponto crucial é a definição da competência jurisdicional. O STJ tem reiterado que as ações envolvendo fundações públicas de direito privado, em regra, são de competência da Justiça Comum Estadual, enquanto as ações envolvendo autarquias e fundações públicas de direito público são de competência da Justiça Federal, caso a entidade seja federal, ou da Justiça Estadual, caso seja estadual ou municipal.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam no setor público, é essencial dominar as distinções entre autarquias e fundações públicas, bem como a jurisprudência do STJ sobre o tema:

1. Análise da Lei de Criação: O primeiro passo para determinar a natureza jurídica de uma entidade é analisar a sua lei de criação. É preciso verificar se a lei criou a entidade como autarquia ou autorizou a sua criação como fundação pública.
2. Verificação das Atividades Exercidas: A análise da lei de criação não é suficiente. É preciso verificar as atividades efetivamente exercidas pela entidade. Se a entidade exerce atividades típicas de Estado, ela deve ser considerada de direito público, mesmo que tenha sido criada como fundação.
3. Acompanhamento da Jurisprudência do STJ: A jurisprudência do STJ é dinâmica e está em constante evolução. É fundamental acompanhar as decisões da Corte sobre o tema, pois elas orientam a atuação dos profissionais do setor público e podem impactar a interpretação da lei.
4. Atenção ao Regime Jurídico Aplicável: A determinação da natureza jurídica da entidade tem implicações diretas no regime jurídico aplicável (pessoal, licitação, contratos, responsabilidade civil). É preciso estar atento a essas implicações para garantir a legalidade e a eficiência da atuação administrativa.

Conclusão

A distinção entre autarquias e fundações públicas, e a determinação da natureza jurídica das fundações, é um tema complexo e de grande relevância para a Administração Pública. A jurisprudência do STJ desempenha um papel fundamental na consolidação do entendimento sobre o tema, estabelecendo parâmetros para a classificação dessas entidades e definindo o regime jurídico aplicável a cada uma delas. A compreensão profunda dessas nuances é essencial para a atuação técnica e eficaz dos profissionais do setor público, garantindo a legalidade, a eficiência e a segurança jurídica na gestão pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.