Compliance: Autarquias e Fundações

O tema do compliance ganha cada vez mais relevância no cenário da Administração Pública brasileira. Não se trata apenas de uma tendência, mas de uma necessidade premente para garantir a integridade, a transparência e a eficiência na gestão dos recursos públicos. No contexto das autarquias e fundações públicas, entidades que exercem funções típicas de Estado ou de interesse público, a implementação de programas de integridade robustos é crucial para prevenir a corrupção, mitigar riscos e assegurar a conformidade com o arcabouço legal.

O presente artigo se propõe a analisar os desafios e as perspectivas da implementação de programas de compliance em autarquias e fundações públicas, com foco na legislação vigente, na jurisprudência aplicável e nas melhores práticas para a construção de um ambiente institucional ético e transparente.

O Contexto do Compliance no Setor Público

A palavra compliance, originária do verbo inglês to comply, significa agir em conformidade com as regras. No setor público, isso se traduz no cumprimento rigoroso da legislação, das normas internas, dos princípios constitucionais e dos padrões éticos que regem a atuação da Administração Pública. A Lei nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção (LAC), impulsionou significativamente a adoção de programas de integridade, estabelecendo a responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos de corrupção contra a administração pública nacional ou estrangeira.

A Lei Anticorrupção e seus Impactos

A LAC, ao instituir a responsabilidade objetiva das empresas por atos lesivos, criou um incentivo poderoso para a implementação de programas de compliance. O artigo 7º, inciso VIII, da LAC, prevê que a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades será considerada na aplicação das sanções.

O Decreto nº 11.129/2022, que regulamenta a LAC, detalha os requisitos para a avaliação dos programas de integridade, estabelecendo critérios como o comprometimento da alta direção, a análise de riscos, o código de ética e conduta, os canais de denúncia, o treinamento e a comunicação, e o monitoramento contínuo.

A Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC)

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) também reforça a importância do compliance no setor público. O artigo 25, § 4º, exige a implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor nas contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto. Além disso, o artigo 163, inciso I, da NLLC, prevê a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade como critério para a reabilitação de empresas sancionadas.

Autarquias e Fundações: Desafios Específicos

As autarquias e fundações públicas, por sua natureza jurídica e pelas funções que exercem, enfrentam desafios específicos na implementação de programas de compliance.

Autarquias

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei, para exercer atividades típicas da Administração Pública, com autonomia administrativa e financeira. Elas estão sujeitas ao regime jurídico de direito público, o que implica a observância de princípios como a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal).

O desafio principal para as autarquias é adaptar os conceitos de compliance, muitas vezes originários do setor privado, à sua realidade institucional e ao seu regime jurídico. A implementação de um programa de integridade deve considerar as especificidades da atuação da autarquia, os riscos inerentes às suas atividades e a necessidade de assegurar a transparência e a prestação de contas à sociedade.

Fundações Públicas

As fundações públicas podem ser de direito público ou de direito privado. As fundações de direito público são criadas por lei, com patrimônio destacado do ente criador, para exercer atividades de interesse social, sem fins lucrativos. Elas estão sujeitas ao mesmo regime jurídico das autarquias.

As fundações de direito privado, por sua vez, são criadas por autorização legislativa, com patrimônio próprio, para exercer atividades de interesse público, também sem fins lucrativos. Embora estejam sujeitas a algumas regras de direito público (como licitação e concurso público), elas possuem maior flexibilidade administrativa.

Para as fundações públicas, o desafio é conciliar a flexibilidade administrativa (especialmente no caso das fundações de direito privado) com a necessidade de controle e transparência. O programa de integridade deve garantir que a atuação da fundação esteja alinhada com os seus objetivos institucionais e com os princípios da Administração Pública.

Elementos de um Programa de Compliance Efetivo

Um programa de compliance efetivo em autarquias e fundações públicas deve contemplar os seguintes elementos:

1. Comprometimento da Alta Direção: O apoio irrestrito da alta direção (diretoria, conselho de administração, etc.) é fundamental para a criação de uma cultura de integridade. A alta direção deve dar o exemplo e demonstrar seu compromisso com a ética e a conformidade.
2. Análise de Riscos: A identificação e a avaliação dos riscos de corrupção, fraudes e outras irregularidades são essenciais para o direcionamento das ações de compliance. A análise de riscos deve considerar as atividades exercidas pela entidade, os processos de trabalho, as interações com o setor privado e o ambiente externo.
3. Código de Ética e Conduta: A elaboração e a disseminação de um código de ética e conduta claro e objetivo, que estabeleça os padrões de comportamento esperados de todos os servidores e colaboradores, é um passo crucial. O código deve abordar temas como conflito de interesses, recebimento de brindes, uso de informações privilegiadas e relacionamento com fornecedores.
4. Canais de Denúncia: A criação de canais de denúncia seguros, acessíveis e confidenciais, que permitam a comunicação de irregularidades, é fundamental para a detecção de desvios. A entidade deve garantir a proteção do denunciante de boa-fé contra retaliações.
5. Treinamento e Comunicação: A capacitação contínua dos servidores e colaboradores sobre os princípios éticos, as normas internas e a legislação aplicável é essencial para a efetividade do programa de compliance. A comunicação clara e frequente sobre a importância da integridade e as ações de compliance ajuda a fortalecer a cultura institucional.
6. Monitoramento e Auditoria: O acompanhamento e a avaliação periódica do programa de compliance, por meio de auditorias internas e externas, são necessários para verificar a sua efetividade e identificar oportunidades de melhoria.
7. Investigação e Medidas Disciplinares: A apuração rigorosa das denúncias de irregularidades e a aplicação de medidas disciplinares proporcionais às infrações cometidas demonstram o compromisso da entidade com a integridade e a responsabilização.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem consolidado a importância do compliance na Administração Pública. O TCU, por exemplo, tem recomendado a implementação de programas de integridade em estatais e outros órgãos públicos, como forma de prevenir a corrupção e melhorar a governança (Acórdão nº 2.743/2015-Plenário).

O STJ, por sua vez, tem reconhecido a validade dos programas de compliance como elemento atenuante na aplicação de sanções, desde que sejam efetivos e não meras formalidades.

Além da LAC e da NLLC, outras normativas relevantes para o compliance em autarquias e fundações públicas incluem:

• Lei de Conflito de Interesses (Lei nº 12.813/2013): Dispõe sobre o conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo federal.
• Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011): Regula o direito de acesso às informações públicas, promovendo a transparência e o controle social.
• Decreto nº 9.203/2017: Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, estabelecendo princípios e diretrizes para a boa governança.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores), a compreensão dos desafios e das melhores práticas de compliance em autarquias e fundações públicas é essencial para o exercício de suas funções:

• Auditores e Controladores Internos: Devem atuar como agentes de mudança, promovendo a cultura de integridade, avaliando a efetividade dos programas de compliance e identificando riscos de corrupção.
• Procuradores e Promotores: Devem acompanhar a implementação dos programas de integridade, orientando as entidades públicas sobre a legislação aplicável e atuando na repressão de atos de corrupção e improbidade administrativa.
• Juízes: Ao julgar casos envolvendo atos de corrupção e improbidade administrativa, devem considerar a existência e a efetividade dos programas de compliance na avaliação da conduta das entidades públicas e dos agentes envolvidos.

Conclusão

A implementação de programas de compliance em autarquias e fundações públicas é um passo fundamental para o fortalecimento da integridade, da transparência e da eficiência na gestão dos recursos públicos. A legislação vigente, a jurisprudência e as normativas aplicáveis fornecem o arcabouço necessário para a construção de um ambiente institucional ético e responsável. Os profissionais do setor público desempenham um papel crucial na promoção da cultura de integridade e na garantia da conformidade com as regras que regem a Administração Pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.