A implementação de programas de compliance na Administração Pública brasileira deixou de ser uma mera opção para se consolidar como uma necessidade imperativa, impulsionada por um arcabouço normativo cada vez mais robusto e por uma crescente demanda social por transparência e probidade. Para os operadores do Direito no setor público — procuradores, promotores, juízes, defensores e auditores —, compreender as nuances do compliance público não é apenas dominar um novo jargão, mas sim internalizar uma mudança de paradigma na gestão pública, focada na prevenção de riscos e na conformidade legal.
Este artigo se propõe a explorar o compliance público sob a ótica desses profissionais, analisando seus fundamentos legais, as ferramentas práticas para sua implementação e os desafios inerentes à sua efetividade.
Fundamentos Normativos do Compliance Público
O compliance público, em sua essência, busca garantir que a atuação estatal se dê em estrita conformidade com os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, previstos no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). No entanto, a materialização desse dever de conformidade encontra amparo em diversas normas infraconstitucionais que estabelecem obrigações específicas e mecanismos de controle.
A Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e seus Decretos Regulamentadores
A Lei Anticorrupção, ao instituir a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, inaugurou uma nova era na repressão à corrupção. O artigo 7º, inciso VIII, da referida lei, destaca a importância da "existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta" como fator atenuante na aplicação de sanções.
A regulamentação dessa lei, primeiramente pelo Decreto nº 8.420/2015 e, mais recentemente, pelo Decreto nº 11.129/2022, detalhou os parâmetros para a avaliação dos programas de integridade (compliance). O Decreto de 2022, em seu artigo 57, estabelece os pilares de um programa efetivo, incluindo o comprometimento da alta direção, a análise de riscos, a elaboração de códigos de ética e a implementação de canais de denúncia.
A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)
A Lei nº 14.133/2021 representou um marco na exigência de compliance no âmbito das contratações públicas. O artigo 25, § 4º, determina que, nas contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, o edital deverá prever a obrigatoriedade de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor. Essa exigência, além de mitigar riscos de fraudes e conluios, promove a cultura de conformidade no setor privado que interage com o Estado.
Ademais, a nova lei de licitações, em seu artigo 169, institui as linhas de defesa no controle das contratações públicas, atribuindo responsabilidades claras aos agentes públicos, unidades de controle interno e órgãos de controle externo (Tribunais de Contas).
O Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação (SITAI)
No âmbito federal, o Decreto nº 11.529/2023 instituiu o Sistema de Integridade, Transparência e Acesso à Informação (SITAI), consolidando as diretrizes para a gestão da integridade nos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. O SITAI visa estruturar a governança pública, promover a cultura de transparência e fortalecer os mecanismos de prevenção à corrupção, exigindo a elaboração de Planos de Integridade por cada órgão.
O Papel dos Operadores do Direito na Efetivação do Compliance
A atuação dos profissionais do Direito no setor público é crucial para o sucesso dos programas de compliance. Suas atribuições variam desde a estruturação normativa até a responsabilização por desvios.
Procuradores e Advogados Públicos
Aos procuradores e advogados públicos (AGU, PGEs, PGMs) incumbe o papel fundamental de consultoria e assessoramento jurídico na elaboração de normas internas, códigos de ética e editais de licitação que incorporem as exigências de compliance. Eles devem atuar preventivamente, analisando os riscos jurídicos das decisões administrativas e garantindo a conformidade legal dos atos da gestão. Além disso, desempenham papel essencial na defesa do ente público em processos judiciais e administrativos envolvendo questões de integridade e na cobrança de multas aplicadas com base na Lei Anticorrupção.
Promotores de Justiça e Procuradores da República
O Ministério Público atua como o grande fiscal da lei e defensor do patrimônio público. Na esfera do compliance, sua atuação vai além da repressão criminal e da propositura de ações de improbidade administrativa. O MP pode atuar de forma preventiva, firmando Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) com órgãos públicos para a implementação de programas de integridade e fiscalizando a efetividade desses programas. A jurisprudência tem reconhecido a legitimidade do MP para exigir a estruturação de mecanismos de controle interno e a adoção de medidas de transparência.
Juízes
O Poder Judiciário, ao julgar ações envolvendo atos de corrupção, improbidade administrativa e responsabilização de pessoas jurídicas (Lei nº 12.846/2013), tem o papel de interpretar a legislação e consolidar a jurisprudência sobre os requisitos de um programa de compliance efetivo. A análise da dosimetria das penas e a aplicação das atenuantes previstas na Lei Anticorrupção exigem do magistrado uma avaliação criteriosa da real implementação e eficácia dos programas de integridade apresentados pelas partes. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem se firmado no sentido de que a mera existência formal de um programa não é suficiente para a atenuação da pena, exigindo-se a comprovação de sua efetividade.
Defensores Públicos
Embora a Defensoria Pública atue primordialmente na defesa dos vulneráveis, seu papel no compliance público é relevante. Ao garantir o acesso à justiça e a defesa dos direitos fundamentais, a Defensoria atua como um mecanismo de controle social, denunciando falhas na prestação de serviços públicos e violações de direitos que muitas vezes decorrem da ausência de integridade na gestão pública. Além disso, a própria Defensoria, como instituição, deve implementar seus próprios programas de compliance para garantir a eficiência e a probidade na aplicação de seus recursos.
Auditores e Controladores
Os auditores de controle interno (CGU, Controladorias Estaduais e Municipais) e externo (TCU, TCEs, TCMs) são a espinha dorsal do compliance público. São responsáveis por avaliar a eficácia dos controles internos, identificar vulnerabilidades, investigar denúncias e auditar a gestão de riscos. A atuação dos Tribunais de Contas tem sido cada vez mais focada na avaliação da governança e na indução de melhores práticas de gestão, utilizando-se de auditorias operacionais para verificar a efetividade dos programas de integridade.
Desafios e Orientações Práticas para a Implementação
A transposição das normas de compliance para a realidade da Administração Pública enfrenta desafios significativos, que exigem estratégias práticas para sua superação.
Superando a Cultura do Formalismo
O maior risco para um programa de compliance público é se tornar um mero "programa de papel", focado apenas no cumprimento formal de obrigações (o chamado "check the box"). Para evitar isso, é fundamental o comprometimento da alta direção (Tone at the Top). Governadores, prefeitos, secretários e dirigentes de estatais devem demonstrar, por meio de atitudes e decisões, que a integridade é um valor inegociável da gestão.
Orientação Prática: Incluir a integridade como um dos critérios para a avaliação de desempenho dos gestores e vincular a liberação de recursos para projetos à comprovação da implementação de medidas de mitigação de riscos.
Gestão de Riscos Adequada à Realidade Pública
A análise de riscos na Administração Pública difere da iniciativa privada. Os riscos não se limitam a perdas financeiras, mas envolvem o comprometimento do interesse público, a ineficiência na prestação de serviços e a violação de direitos.
Orientação Prática: A matriz de riscos deve ser construída de forma participativa, envolvendo os servidores que atuam nas áreas mais vulneráveis (como licitações, gestão de contratos e concessão de benefícios). É essencial priorizar os riscos de maior impacto e probabilidade, direcionando os recursos de controle para as áreas mais críticas.
Canais de Denúncia Efetivos e Proteção ao Denunciante
A existência de canais de denúncia seguros e acessíveis é um pilar do compliance. No entanto, o medo de retaliação ainda é um grande obstáculo no setor público. A Lei nº 13.608/2018 (Lei do Disque-Denúncia) e a Lei nº 13.964/2019 (Pacote Anticrime) trouxeram avanços na proteção ao denunciante (whistleblower).
Orientação Prática: Garantir o anonimato ou a confidencialidade da identidade do denunciante, estabelecer procedimentos claros para o tratamento das denúncias e criar mecanismos rigorosos de proteção contra retaliações, com punições severas para quem as praticar.
Capacitação Contínua
O compliance exige uma mudança cultural que só é alcançada por meio da educação. A capacitação não deve se limitar a palestras esporádicas, mas integrar um programa contínuo de formação.
Orientação Prática: Desenvolver treinamentos específicos para diferentes públicos-alvo (alta gestão, servidores da área de licitações, fiscais de contratos), utilizando estudos de caso reais e metodologias ativas que demonstrem a aplicação prática das normas de integridade.
Conclusão
O compliance público não é uma panaceia para todos os males da Administração, mas sim uma ferramenta indispensável para a construção de um Estado mais eficiente, transparente e probo. Para os profissionais do Direito que atuam no setor público, o domínio desse tema é essencial para o exercício de suas funções, seja na consultoria, na fiscalização ou no julgamento. A efetividade do compliance depende da superação da visão formalista e da internalização de uma cultura de integridade, onde a prevenção de riscos e a conformidade legal sejam os pilares da atuação estatal, garantindo, em última análise, a melhor entrega de valor para a sociedade.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.