O Desafio da Autonomia e da Hierarquia
A atuação do Controle Interno no âmbito da Administração Pública brasileira, frequentemente, encontra-se no epicentro de debates e controvérsias. Um dos pontos mais sensíveis reside na complexa relação entre a autonomia necessária para o exercício eficaz da função e a subordinação hierárquica à qual, em regra, os órgãos de controle interno estão sujeitos. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 74, institui o sistema de controle interno integrado, com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União. No entanto, a materialização dessa autonomia, na prática, esbarra na estrutura organizacional, onde o controlador interno, muitas vezes, é subordinado ao próprio gestor cujas contas ele deve analisar.
Essa dualidade gera um conflito intrínseco. Como garantir a imparcialidade e a independência na emissão de pareceres e relatórios quando o controlador pode ser alvo de pressões políticas ou retaliações por parte daquele a quem se reporta? A jurisprudência, embora reconheça a importância da autonomia do controle interno, tem se posicionado de forma cautelosa. O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas ocasiões, reafirmou a necessidade de independência funcional dos órgãos de controle, mas, ao mesmo tempo, destacou que a subordinação administrativa não inviabiliza, por si só, a atuação do controle interno, desde que garantidas as prerrogativas necessárias para o seu exercício.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), em seu artigo 59, reforça a importância do controle interno na verificação do cumprimento das metas fiscais. No entanto, a ausência de uma legislação federal que padronize a estrutura e as prerrogativas dos órgãos de controle interno nos estados e municípios contribui para a heterogeneidade e a fragilidade do sistema em muitos entes federativos.
A Busca por Soluções
Diante desse cenário, surgem propostas para fortalecer a autonomia do controle interno. Uma delas é a instituição de mandatos para os controladores internos, garantindo-lhes estabilidade e independência em relação às mudanças políticas. Outra alternativa seria a criação de um órgão central de controle interno, com atuação independente e abrangente, desvinculado da estrutura administrativa dos órgãos controlados.
A implementação de mecanismos de proteção aos denunciantes ("whistleblowers") também se apresenta como uma ferramenta crucial para encorajar a denúncia de irregularidades, garantindo o anonimato e a segurança daqueles que relatam práticas ilícitas. A Lei nº 13.608/2018, que dispõe sobre o serviço de recebimento de denúncias, representa um passo importante nesse sentido, embora ainda careça de regulamentação e aprimoramento em muitos entes federativos.
Limites da Atuação: Onde Termina o Controle e Começa a Gestão?
Outro aspecto polêmico na atuação do controle interno diz respeito à delimitação de suas competências. A linha tênue entre o controle prévio, concomitante e a posteriori, muitas vezes, gera conflitos com a gestão. O controle interno não deve se confundir com a administração propriamente dita, mas sim atuar como um instrumento de apoio e orientação, com o objetivo de prevenir erros e irregularidades.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com as alterações promovidas pela Lei nº 13.655/2018, introduziu importantes balizas para a atuação dos órgãos de controle. O artigo 22 da LINDB estabelece que, na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Essa disposição legal visa evitar a responsabilização excessiva do gestor por decisões tomadas em contextos de incerteza e complexidade.
O Tribunal de Contas da União (TCU) tem consolidado o entendimento de que o controle interno não deve se imiscuir em decisões de mérito da gestão, desde que não haja indícios de ilegalidade ou desvio de finalidade. A atuação do controle interno deve se pautar pela análise da conformidade legal e da regularidade dos atos administrativos, abstendo-se de emitir juízos de valor sobre a conveniência e oportunidade das decisões políticas.
A Importância da Orientação e da Prevenção
Para mitigar os conflitos entre controle e gestão, é fundamental que o controle interno atue de forma preventiva e orientativa. A elaboração de manuais, cartilhas e a realização de treinamentos para os gestores públicos são ferramentas eficazes para disseminar boas práticas e prevenir a ocorrência de erros e irregularidades.
A adoção de uma postura colaborativa por parte do controle interno, buscando auxiliar a gestão na identificação de riscos e na implementação de controles internos mais eficientes, contribui para a construção de um ambiente de confiança e cooperação. A auditoria baseada em riscos, por exemplo, permite direcionar os esforços de controle para as áreas de maior vulnerabilidade, otimizando os recursos e aumentando a eficácia da atuação.
O Controle Interno e a Responsabilização de Agentes Públicos
A atuação do controle interno pode culminar na identificação de irregularidades e na responsabilização de agentes públicos. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, estabelece as sanções aplicáveis aos agentes públicos que praticam atos de improbidade.
O controle interno desempenha um papel fundamental na coleta de provas e na instrução de processos administrativos disciplinares (PADs) e de tomadas de contas especiais (TCEs). A qualidade dos relatórios de auditoria e a consistência das evidências reunidas pelo controle interno são cruciais para o sucesso das ações de responsabilização.
A nova LIA (Lei nº 14.230/2021) trouxe importantes inovações, como a exigência de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, o que exige um trabalho mais minucioso e aprofundado por parte do controle interno na demonstração da intenção do agente público de cometer a irregularidade.
A Sinergia entre Controle Interno e Externo
Para que a responsabilização de agentes públicos seja efetiva, é fundamental que haja uma sinergia entre o controle interno e o controle externo (Tribunais de Contas). O controle interno deve fornecer subsídios e informações relevantes para a atuação do controle externo, facilitando a identificação de irregularidades e a instrução dos processos de contas.
A troca de informações e a realização de auditorias conjuntas entre o controle interno e o controle externo podem potencializar os resultados das ações de controle, garantindo uma fiscalização mais abrangente e eficaz da gestão pública.
Conclusão
O Controle Interno, peça fundamental na arquitetura da Administração Pública, enfrenta desafios complexos que exigem constante aprimoramento. A busca pelo equilíbrio entre autonomia e hierarquia, a delimitação clara de suas competências e a atuação sinérgica com o controle externo são premissas indispensáveis para garantir a eficácia de sua atuação. O fortalecimento institucional do controle interno, com a garantia de independência e a adoção de práticas modernas de auditoria, é um passo crucial para a consolidação de uma gestão pública transparente, eficiente e responsável. O diálogo constante entre os órgãos de controle e a gestão, pautado pela colaboração e pela busca por soluções conjuntas, é o caminho para superar os aspectos polêmicos e construir um sistema de controle interno capaz de assegurar a probidade e a boa aplicação dos recursos públicos.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.