Controle Interno: Visão do Tribunal

A eficiência e a transparência na Administração Pública são imperativos constitucionais, e o Controle Interno desponta como mecanismo fundamental para assegurar a observância desses princípios. Para os profissionais do setor público – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores –, compreender a visão dos Tribunais de Contas sobre o Controle Interno é essencial para a atuação preventiva, repressiva e orientadora, além de garantir a segurança jurídica e a efetividade das políticas públicas.

A evolução normativa e jurisprudencial tem consolidado o Controle Interno não apenas como uma obrigação legal, mas como um sistema integrado e estratégico. A atuação proativa e a capacidade de antecipar e mitigar riscos são características cada vez mais valorizadas, em detrimento de uma atuação meramente punitiva. Este artigo analisa a visão do Tribunal sobre o Controle Interno, abordando seus fundamentos legais, as competências, a jurisprudência relevante e as melhores práticas para a sua efetivação.

O Fundamento Constitucional e a Arquitetura do Controle Interno

A base constitucional do Controle Interno encontra-se nos artigos 70 a 74 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). O art. 70 estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O art. 74, por sua vez, detalha as finalidades do sistema de controle interno, que devem ser mantidos de forma integrada pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário:

• I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
• II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
• III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
• IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) reforça essa arquitetura, exigindo no art. 59, que o controle da gestão fiscal seja realizado pelos sistemas de controle interno e externo, com ênfase na verificação do cumprimento das metas fiscais e dos limites de endividamento e de despesas com pessoal. A LRF, ao lado da Lei nº 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços, compõe o arcabouço legal fundamental.

A Visão dos Tribunais de Contas: Da Fiscalização à Governança

A jurisprudência dos Tribunais de Contas, em especial do Tribunal de Contas da União (TCU), tem evoluído significativamente na interpretação do papel do Controle Interno. A visão tradicional, focada na conformidade estrita (auditoria de regularidade), cedeu espaço a uma abordagem mais abrangente, centrada na governança, na gestão de riscos e na avaliação de resultados (auditoria operacional).

O TCU, por meio de diversos acórdãos e normativas, tem enfatizado que o Controle Interno não deve se limitar a apontar falhas após a ocorrência, mas deve atuar de forma preventiva, auxiliando os gestores na identificação e mitigação de riscos. A Resolução TCU nº 260/2014, por exemplo, dispõe sobre a necessidade de os órgãos e entidades da Administração Pública Federal instituírem e manterem sistemas de controle interno baseados em gestão de riscos.

A jurisprudência também ressalta a importância da segregação de funções, da independência técnica das unidades de controle interno e da necessidade de capacitação contínua dos auditores internos. O Acórdão nº 1.171/2017-TCU-Plenário, por exemplo, consolidou o entendimento de que a atuação do controle interno deve ser pautada pela independência e objetividade, evitando conflitos de interesse e garantindo a imparcialidade nas avaliações.

O Papel do Controle Interno na Nova Lei de Licitações e Contratos

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos - NLLC) conferiu um papel central ao Controle Interno, estabelecendo-o como uma das linhas de defesa na gestão das contratações públicas. O art. 169 da NLLC determina que as contratações públicas sujeitam-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante a adoção de recursos de tecnologia da informação.

O § 1º do art. 169 estrutura a gestão de riscos e o controle preventivo em três linhas de defesa:

• I - primeira linha de defesa: integrada por servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade;
• II - segunda linha de defesa: integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade;
• III - terceira linha de defesa: integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas.

A atuação do controle interno (segunda e terceira linhas) na NLLC exige uma mudança de paradigma, passando da análise focada no processo formal para uma avaliação baseada em riscos e resultados. Os Tribunais de Contas têm orientado os órgãos a priorizar a análise de contratações de maior materialidade, relevância e risco, otimizando os recursos e aumentando a efetividade do controle.

Desafios e Orientações Práticas para a Atuação do Controle Interno

A efetivação de um sistema de Controle Interno robusto e alinhado à visão dos Tribunais de Contas exige a superação de diversos desafios. A falta de recursos humanos e tecnológicos, a resistência cultural à mudança e a complexidade da legislação são obstáculos frequentemente enfrentados.

Para os profissionais que atuam na área ou interagem com o Controle Interno, algumas orientações práticas são fundamentais:

• Foco na Gestão de Riscos: A atuação do controle interno deve ser orientada por mapas de riscos, priorizando áreas e processos mais vulneráveis a fraudes, erros e ineficiências. A elaboração de um Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT) baseado em riscos é essencial para direcionar os esforços e garantir a relevância das ações de controle.
• Aprimoramento da Governança: O Controle Interno deve atuar como um catalisador da governança pública, avaliando e recomendando melhorias nos mecanismos de liderança, estratégia e controle. A implementação de políticas de integridade e a promoção da transparência são ações cruciais nesse sentido.
• Uso de Tecnologia da Informação: A auditoria contínua, utilizando ferramentas de análise de dados (Data Analytics) e inteligência artificial, permite a identificação de anomalias e padrões de risco de forma ágil e eficiente. A adoção de sistemas informatizados para a gestão do controle interno e o acompanhamento das recomendações é indispensável.
• Independência e Capacitação: A garantia da independência técnica das unidades de controle interno é condição sine qua non para a sua efetividade. A subordinação direta à autoridade máxima do órgão ou entidade e a proteção contra retaliações são medidas necessárias. Além disso, o investimento em capacitação contínua dos auditores internos, especialmente em temas como gestão de riscos, análise de dados e legislação específica (como a NLLC), é fundamental.
• Sinergia com o Controle Externo: A comunicação e a colaboração entre o Controle Interno e o Controle Externo (Tribunais de Contas) são essenciais para otimizar os recursos e evitar a sobreposição de esforços. O art. 74, inciso IV, da CF/88 estabelece que o controle interno deve apoiar o controle externo, o que se traduz no compartilhamento de informações, no acompanhamento das determinações e recomendações dos Tribunais e na atuação conjunta em auditorias coordenadas.

A responsabilidade solidária do responsável pelo controle interno, prevista no art. 74, § 1º, da CF/88, nos casos de omissão frente a irregularidades ou ilegalidades, reforça a importância de uma atuação diligente e proativa. A jurisprudência do TCU (e.g., Acórdão 1.631/2021-Plenário) tem consolidado o entendimento de que a responsabilização do controle interno exige a demonstração de culpa grave ou erro grosseiro, não se configurando em casos de divergência interpretativa razoável.

Conclusão

A visão dos Tribunais de Contas sobre o Controle Interno evoluiu de uma perspectiva meramente punitiva para uma abordagem estratégica, focada na governança, na gestão de riscos e na avaliação de resultados. A consolidação dessa nova visão exige a atuação proativa e qualificada dos profissionais do setor público, que devem compreender o Controle Interno não como um obstáculo à gestão, mas como um parceiro fundamental na busca pela eficiência, transparência e efetividade das políticas públicas. A implementação das orientações práticas delineadas neste artigo, aliada ao constante aprimoramento normativo e jurisprudencial, contribuirá para o fortalecimento do sistema de Controle Interno e para a consolidação de uma Administração Pública cada vez mais proba e eficiente.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.