Os dados abertos, um pilar fundamental da transparência governamental e da participação cidadã, vêm ganhando cada vez mais relevância no cenário jurídico-administrativo brasileiro. A disponibilização de informações públicas em formatos abertos e acessíveis não apenas fortalece a democracia, mas também impulsiona a inovação e o desenvolvimento socioeconômico. Este artigo, voltado para os profissionais do setor público, propõe uma análise completa do panorama atual dos dados abertos no Brasil, abordando a legislação, a jurisprudência, as normativas e as melhores práticas para a sua implementação e gestão.
Fundamentação Legal e Normativa: O Arcabouço Jurídico dos Dados Abertos
A base legal para a abertura de dados públicos no Brasil reside na Constituição Federal de 1988, que consagra o princípio da publicidade e o direito de acesso à informação. O artigo 5º, inciso XXXIII, garante o direito de todos a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral. O artigo 37, caput, estabelece a publicidade como um dos princípios da administração pública, enquanto o § 3º do mesmo artigo, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998, determina que a lei discipline as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta.
A Lei de Acesso à Informação (LAI) — Lei nº 12.527/2011 — regulamenta o direito de acesso à informação, consolidando a transparência ativa e passiva como obrigações dos órgãos públicos. O Decreto nº 7.724/2012, que regulamenta a LAI, detalha os procedimentos para a disponibilização de informações, incluindo a obrigatoriedade de formatos abertos, acessíveis e não proprietários, conforme o artigo 8º.
O marco legal dos dados abertos no Brasil foi ampliado e aprimorado com a promulgação do Decreto nº 8.777/2016, que instituiu a Política Nacional de Dados Abertos (PNDA). A PNDA define os princípios, os objetivos e as diretrizes para a abertura de dados no âmbito do Poder Executivo federal, com a obrigatoriedade da elaboração e publicação do Plano de Dados Abertos (PDA) por cada órgão. O PDA é o instrumento que orienta as ações de abertura de dados, definindo os conjuntos de dados a serem disponibilizados, os prazos e os responsáveis.
A Lei nº 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais - LGPD) também exerce influência direta sobre a política de dados abertos. Embora a LGPD tenha como objetivo principal a proteção dos dados pessoais, ela não impede a abertura de dados públicos, desde que a anonimização e outras medidas de segurança sejam adotadas para garantir a privacidade dos indivíduos. O artigo 4º da LGPD estabelece que o tratamento de dados pessoais para fins acadêmicos, jornalísticos e artísticos não se sujeita à lei, mas a abertura de dados públicos para fins de transparência e controle social exige a ponderação entre o direito à informação e o direito à privacidade.
Em 2021, a Lei nº 14.129, que institui princípios, regras e instrumentos para o Governo Digital e para o aumento da eficiência pública (Lei do Governo Digital), consolidou e expandiu as obrigações de abertura de dados. O artigo 29 da referida lei determina que os órgãos e as entidades da administração pública direta, autárquica e fundacional devem disponibilizar seus dados em formato aberto, garantindo a interoperabilidade e a facilidade de uso.
O Decreto nº 10.332/2020, que instituiu a Estratégia de Governo Digital, também reforça a importância dos dados abertos, estabelecendo metas para a disponibilização de conjuntos de dados em formato aberto e para a criação de ecossistemas de dados.
O cenário normativo foi ainda mais fortalecido com a edição da Resolução CGIN/CGU nº 1, de 2024, que estabelece diretrizes para a elaboração, execução e monitoramento do Plano de Dados Abertos (PDA) no âmbito do Poder Executivo Federal. Essa resolução detalha os requisitos para a criação do PDA, incluindo a necessidade de inventário de bases de dados, a definição de critérios de priorização para a abertura e a realização de consultas públicas.
O Papel do Gestor Público na Implementação da Política de Dados Abertos
A implementação eficaz da Política de Dados Abertos exige o engajamento e a capacitação dos gestores públicos. A abertura de dados não se resume à simples publicação de arquivos em um portal; ela envolve uma série de etapas, desde a identificação e o inventário das bases de dados até a sua anonimização, formatação e publicação, garantindo a sua atualização e qualidade.
Inventário e Priorização de Bases de Dados
O primeiro passo para a abertura de dados é o conhecimento das bases de dados existentes no órgão. O inventário deve contemplar todas as bases, sejam elas estruturadas ou não, e as informações sobre o seu conteúdo, a periodicidade de atualização, o responsável e as restrições de acesso. Com base no inventário, o órgão deve estabelecer critérios para a priorização da abertura de dados, levando em consideração o interesse público, a relevância para o controle social, o potencial de inovação e o impacto na eficiência da gestão pública. A participação da sociedade civil, por meio de consultas públicas, é fundamental para a definição das prioridades.
Anonimização e Proteção de Dados Pessoais
A abertura de dados deve estar alinhada com as disposições da LGPD, garantindo a proteção da privacidade dos indivíduos. A anonimização é o processo de remoção ou modificação de informações que permitam a identificação de uma pessoa, tornando os dados anônimos e, portanto, não sujeitos à LGPD. É importante ressaltar que a anonimização deve ser irreversível, utilizando técnicas robustas para impedir a reidentificação dos indivíduos. O gestor público deve contar com o apoio de especialistas em proteção de dados para garantir a eficácia do processo de anonimização.
Formatos Abertos e Interoperabilidade
Os dados abertos devem ser disponibilizados em formatos que permitam a sua leitura por máquinas e a sua reutilização por qualquer pessoa, sem restrições legais ou tecnológicas. Formatos como CSV, JSON e XML são amplamente utilizados para a disponibilização de dados abertos. A interoperabilidade, por sua vez, refere-se à capacidade dos sistemas de informação de se comunicarem e de trocarem dados de forma eficiente. O uso de padrões abertos e de vocabulários comuns é essencial para garantir a interoperabilidade dos dados abertos.
Publicação e Manutenção
A publicação dos dados abertos deve ser realizada em um portal centralizado, de fácil acesso e navegação. No Brasil, o Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br) é o repositório oficial de dados abertos do governo federal. A manutenção dos dados abertos envolve a sua atualização periódica, a correção de erros e a garantia da sua qualidade. O órgão deve estabelecer mecanismos para o monitoramento da qualidade dos dados e para o recebimento de feedback dos usuários.
Jurisprudência e a Consolidação dos Dados Abertos
A jurisprudência brasileira tem desempenhado um papel crucial na consolidação da política de dados abertos. O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas ocasiões, reafirmou a importância da transparência e do acesso à informação como pilares da democracia.
Em 2020, no julgamento da ADI 6351, o STF suspendeu a eficácia da Medida Provisória 928/2020, que suspendia os prazos de resposta aos pedidos de acesso à informação durante a pandemia da COVID-19. O STF argumentou que a medida violava o direito à informação e o princípio da transparência, ressaltando que a pandemia não justificava a suspensão de direitos fundamentais.
No Recurso Extraordinário (RE) 652777, o STF reconheceu o direito de acesso à informação sobre a remuneração de servidores públicos, consolidando o entendimento de que a transparência sobre os gastos públicos prevalece sobre o direito à privacidade dos servidores, desde que não haja risco à segurança pessoal.
O Tribunal de Contas da União (TCU) também tem atuado de forma incisiva na fiscalização da política de dados abertos. O Acórdão 1.234/2022 - Plenário, por exemplo, determinou a diversos órgãos federais que adotassem medidas para aprimorar a qualidade e a atualização dos dados abertos disponibilizados no Portal de Dados Abertos. O TCU tem utilizado a avaliação de dados abertos como um indicador da qualidade da gestão pública e da transparência dos órgãos.
Desafios e Perspectivas Futuras
Apesar dos avanços alcançados, a política de dados abertos no Brasil ainda enfrenta desafios significativos. A qualidade e a atualização dos dados abertos ainda são problemas recorrentes em muitos órgãos. A falta de capacitação dos gestores públicos e a resistência à mudança cultural também dificultam a implementação da política.
A integração entre as diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal) é outro desafio importante. A criação de ecossistemas de dados interoperáveis e a padronização dos formatos e vocabulários são essenciais para garantir o aproveitamento do potencial dos dados abertos.
As perspectivas futuras para os dados abertos no Brasil são promissoras. A Lei do Governo Digital e a Estratégia de Governo Digital estabelecem metas ambiciosas para a abertura de dados e para a criação de serviços públicos digitais baseados em dados. A inteligência artificial e a análise de dados (big data) oferecem novas oportunidades para a exploração dos dados abertos, gerando insights valiosos para a formulação de políticas públicas e para a melhoria da gestão pública.
A cultura de dados abertos deve ser internalizada por todos os órgãos públicos, desde a alta gestão até os servidores da linha de frente. A abertura de dados não é apenas uma obrigação legal, mas uma oportunidade para promover a transparência, a participação cidadã, a inovação e o desenvolvimento socioeconômico. O gestor público que compreende a importância dos dados abertos e que adota as melhores práticas para a sua implementação e gestão contribui para a construção de um Estado mais transparente, eficiente e democrático.
Conclusão
A política de dados abertos no Brasil encontra-se em fase de consolidação, impulsionada por um robusto arcabouço legal e normativo. A atuação conjunta dos profissionais do setor público, da sociedade civil e dos órgãos de controle é fundamental para superar os desafios existentes e para garantir que a abertura de dados cumpra o seu papel de promover a transparência, a inovação e a eficiência na gestão pública. A compreensão aprofundada da legislação, da jurisprudência e das melhores práticas é essencial para que os gestores públicos possam liderar a transformação digital e a construção de um Estado mais aberto e responsivo às necessidades da sociedade.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.