O conceito de Dados Abertos, essencial para a transparência e a accountability na Administração Pública, tem ganhado força no cenário jurídico brasileiro. A disponibilização proativa de informações governamentais em formatos estruturados e legíveis por máquina é uma obrigação legal e um pilar fundamental da governança pública contemporânea. Este artigo visa aprofundar a compreensão jurídica sobre o tema, oferecendo subsídios práticos e teóricos para profissionais do setor público.
A Evolução Legal e o Cenário Atual
A base legal para a abertura de dados no Brasil é composta por um conjunto de normas que se complementam, formando um arcabouço sólido para garantir o acesso à informação. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso XXXIII, consagra o direito de todos a receberem dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral.
O marco fundamental, contudo, é a Lei de Acesso à Informação (LAI) - Lei nº 12.527/2011. A LAI estabelece a obrigatoriedade de os órgãos públicos promoverem, independentemente de requerimento, a divulgação em local de fácil acesso de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas. O artigo 8º da LAI detalha os requisitos para essa divulgação, incluindo a utilização de formatos abertos, que permitam o processamento automatizado por máquina.
Posteriormente, o Decreto nº 8.777/2016 instituiu a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, consolidando as diretrizes e os princípios para a publicação de dados abertos. Este decreto define dados abertos como "dados acessíveis ao público, representados em meio digital, estruturados em formato aberto, processáveis por máquina, referenciados na rede mundial de computadores e disponibilizados sob licença aberta que permita sua livre utilização, consumo ou cruzamento".
Mais recentemente, a Lei do Governo Digital - Lei nº 14.129/2021, reforçou a importância dos dados abertos, estabelecendo a "abertura de dados" como um dos princípios norteadores do governo digital. O artigo 29 da referida lei impõe a obrigatoriedade de os órgãos e entidades públicos disponibilizarem seus dados em formato aberto, garantindo a interoperabilidade e a facilidade de acesso.
Princípios e Diretrizes dos Dados Abertos
A implementação de uma política de dados abertos eficaz deve ser guiada por princípios e diretrizes claros, que garantam a qualidade, a utilidade e a acessibilidade das informações.
Princípios Fundamentais
O Decreto nº 8.777/2016 elenca princípios cruciais para a Política de Dados Abertos:
- Abertura proativa: Os dados devem ser disponibilizados independentemente de solicitação, sempre que possível.
- Dados primários: Os dados devem ser disponibilizados em seu nível mais granular, sem modificações ou agregações que comprometam a sua utilidade original.
- Atualização constante: Os dados devem ser atualizados com a frequência necessária para garantir a sua relevância e utilidade.
- Acessibilidade e usabilidade: Os dados devem ser facilmente encontrados, acessados e compreendidos pelos usuários.
- Formatos abertos: Os dados devem ser disponibilizados em formatos não proprietários e processáveis por máquina, como CSV, JSON e XML.
- Licenças abertas: Os dados devem ser disponibilizados sob licenças que permitam o seu uso, reutilização e redistribuição irrestritos.
Diretrizes para a Implementação
A efetivação desses princípios exige a adoção de diretrizes práticas:
- Inventário de dados: Realizar um levantamento completo dos dados produzidos e custodiados pelo órgão.
- Plano de Dados Abertos (PDA): Elaborar e publicar um PDA, com cronograma e metas claras para a abertura de dados. O PDA deve ser atualizado periodicamente.
- Infraestrutura tecnológica: Garantir a disponibilidade de plataformas e ferramentas adequadas para a publicação e o acesso aos dados abertos. O Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br) é a plataforma central do Governo Federal.
- Capacitação: Promover o treinamento de servidores públicos sobre os conceitos, as ferramentas e as práticas de dados abertos.
O Papel do Ministério Público e dos Tribunais de Contas
O Ministério Público (MP) e os Tribunais de Contas (TCs) desempenham um papel fundamental na fiscalização e no fomento da política de dados abertos.
Atuação do Ministério Público
O MP, como guardião da ordem jurídica e dos interesses sociais, tem a prerrogativa de instaurar inquéritos civis e ajuizar ações civis públicas para compelir os órgãos públicos a cumprirem as obrigações de transparência e de abertura de dados. A atuação do MP pode ser proativa, mediante a realização de auditorias e inspeções, ou reativa, a partir de denúncias de cidadãos e organizações da sociedade civil.
Atuação dos Tribunais de Contas
Os TCs, por sua vez, têm a responsabilidade de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e a regularidade das ações administrativas. A abertura de dados é um instrumento essencial para o exercício do controle externo, permitindo a análise detalhada de contratos, licitações, despesas e receitas. Os TCs podem expedir recomendações e determinações aos órgãos jurisdicionados, exigindo a adequação de seus portais de transparência e a publicação de dados em formatos abertos.
Jurisprudência e Normativas Relevantes
A jurisprudência brasileira tem se consolidado no sentido de garantir o acesso à informação e a abertura de dados.
O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da Suspensão de Segurança (SS) 3902, reconheceu a legitimidade da divulgação nominal da remuneração de servidores públicos, com base no princípio da publicidade. Essa decisão reforça a importância da transparência ativa e da disponibilização de dados pormenorizados sobre os gastos com pessoal.
O Conselho Nacional de Justiça (CNJ), por meio da Resolução nº 215/2015, estabeleceu regras para o acesso à informação no âmbito do Poder Judiciário, determinando a publicação de dados abertos sobre a gestão orçamentária, financeira, de pessoal e de processos.
O Tribunal de Contas da União (TCU) tem emitido diversos acórdãos recomendando e determinando a publicação de dados abertos por parte de órgãos e entidades do Governo Federal. O Acórdão 1.832/2018-Plenário, por exemplo, determinou à Secretaria de Governo Digital a elaboração de um plano de ação para aprimorar a Política de Dados Abertos.
Modelos Práticos para Implementação
Para facilitar a implementação da Política de Dados Abertos, apresentamos a seguir modelos práticos que podem ser adaptados à realidade de cada órgão público.
Modelo de Plano de Dados Abertos (PDA)
Um PDA deve conter, no mínimo:
- Introdução: Contextualização e objetivos do plano.
- Inventário de dados: Lista dos conjuntos de dados produzidos pelo órgão, com descrição, formato e frequência de atualização.
- Critérios de priorização: Definição dos critérios utilizados para selecionar os dados que serão abertos prioritariamente (ex: demanda social, relevância para o controle social, facilidade de extração).
- Cronograma de publicação: Prazos para a abertura de cada conjunto de dados.
- Mecanismos de monitoramento e avaliação: Indicadores e metas para acompanhar a execução do plano.
- Estratégia de engajamento: Ações para promover o uso dos dados abertos pela sociedade civil e por outros órgãos públicos.
Modelo de Metadados
A qualidade dos dados abertos depende, em grande medida, da qualidade dos seus metadados (dados sobre os dados). Um padrão mínimo de metadados deve incluir:
- Título: Nome do conjunto de dados.
- Descrição: Resumo do conteúdo e da utilidade dos dados.
- Órgão responsável: Nome do órgão que produziu os dados.
- Data de criação: Data em que os dados foram gerados.
- Data de atualização: Data da última modificação dos dados.
- Frequência de atualização: Periodicidade com que os dados são atualizados (ex: diária, mensal, anual).
- Formato: Formato do arquivo (ex: CSV, JSON).
- Licença: Licença de uso aplicável aos dados.
- Dicionário de dados: Documento que explica o significado de cada coluna ou campo do conjunto de dados.
Proteção de Dados Pessoais (LGPD) e Dados Abertos
A abertura de dados não pode conflitar com a proteção de dados pessoais, assegurada pela Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD) - Lei nº 13.709/2018. A LGPD estabelece regras rigorosas para o tratamento de dados pessoais, exigindo o consentimento do titular ou o enquadramento em uma das bases legais previstas na lei.
A compatibilização entre a LAI e a LGPD exige cautela. A divulgação de informações de interesse público não deve implicar na exposição indevida da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas. O artigo 31 da LAI estabelece que o tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito a esses direitos.
A anonimização é uma técnica fundamental para garantir a proteção de dados pessoais na publicação de dados abertos. A anonimização consiste em remover ou modificar as informações que permitem a identificação direta ou indireta do titular. A LGPD, em seu artigo 12, dispõe que os dados anonimizados não são considerados dados pessoais para os fins da lei. No entanto, é importante ressaltar que a anonimização deve ser irreversível, ou seja, não deve ser possível reidentificar o titular por meio do cruzamento com outras bases de dados.
Conclusão
A disponibilização de dados abertos é um imperativo legal e um instrumento essencial para o fortalecimento da democracia e da governança pública. A efetiva implementação da Política de Dados Abertos exige o comprometimento dos gestores públicos, a capacitação dos servidores, a adoção de tecnologias adequadas e o diálogo constante com a sociedade civil. O Ministério Público e os Tribunais de Contas têm um papel crucial na fiscalização e no fomento dessa política, garantindo que a transparência e a accountability se tornem a regra na Administração Pública brasileira. A harmonização entre a abertura de dados e a proteção de dados pessoais, conforme os ditames da LGPD, é um desafio constante que exige a adoção de técnicas de anonimização e de governança de dados sólidas.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.