Dados Abertos: Visão do Tribunal

A abertura de dados governamentais deixou de ser uma mera opção política para se consolidar como um pilar fundamental da Administração Pública contemporânea, exigindo dos operadores do direito — sejam juízes, promotores, procuradores ou auditores — uma compreensão aprofundada de suas nuances legais e de sua aplicação prática. A transparência ativa, materializada pela disponibilização proativa de informações em formatos abertos e legíveis por máquina, não apenas fomenta o controle social e a accountability, mas também impulsiona a inovação tecnológica e o desenvolvimento econômico.

Este artigo se propõe a analisar a visão dos tribunais brasileiros acerca da obrigatoriedade e dos limites da política de dados abertos, explorando a base normativa que a sustenta, a jurisprudência pertinente e as implicações práticas para os profissionais que atuam na defesa e no controle da Administração Pública.

A Base Normativa da Transparência Ativa e dos Dados Abertos

O princípio da publicidade, insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), serve como fundamento basilar para a exigência de transparência na gestão pública. A Lei de Acesso à Informação (LAI) — Lei nº 12.527/2011 — materializou esse princípio ao estabelecer a regra da publicidade e o sigilo como exceção, determinando a obrigatoriedade da divulgação proativa de informações de interesse coletivo ou geral.

O art. 8º da LAI é categórico ao exigir que os órgãos e entidades públicas promovam a divulgação de informações, independentemente de requerimentos, em locais de fácil acesso. O parágrafo 3º desse mesmo artigo especifica que os sítios oficiais na internet devem atender a requisitos como:

• I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
• II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
• III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina.

A Política Nacional de Dados Abertos (PNDA), instituída pelo Decreto nº 8.777/2016, reforçou e detalhou essas obrigações, estabelecendo diretrizes para a disponibilização de dados governamentais em formato aberto. A Lei de Governo Digital — Lei nº 14.129/2021 — consolidou a abertura de dados como um dos princípios e diretrizes do governo digital (art. 3º, V e VI), determinando que a administração pública deve disponibilizar seus dados em formato aberto, observadas as restrições legais.

Mais recentemente, a Lei nº 14.600/2023, que reestruturou a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e a Estratégia Nacional de Governo Digital 2024-2027 (Decreto nº 11.246/2022) reafirmaram o compromisso do Estado brasileiro com a ampliação da transparência e a disponibilização de dados em formatos abertos e interoperáveis, alinhando-se às melhores práticas internacionais.

A Visão dos Tribunais: Jurisprudência e Controle

A atuação do Poder Judiciário e dos Tribunais de Contas tem sido crucial para a consolidação da política de dados abertos, seja garantindo o acesso à informação, seja delimitando as exceções legais, como a proteção de dados pessoais e o sigilo imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

O Supremo Tribunal Federal (STF) e a Transparência

O STF tem reiteradamente afirmado a primazia do princípio da publicidade e do direito à informação. No julgamento da Suspensão de Segurança (SS) 3902, que tratava da divulgação da remuneração de servidores públicos, a Corte assentou que o princípio da publicidade exige a mais ampla divulgação possível dos atos e gastos públicos, não se configurando violação à intimidade a divulgação nominal das remunerações.

Em decisões mais recentes, o STF tem reafirmado que a recusa no fornecimento de informações públicas deve ser devidamente fundamentada, sob pena de violação ao art. 5º, XXXIII, da CF/88. A Corte tem exigido que a Administração demonstre, de forma concreta, o enquadramento da informação nas hipóteses de sigilo previstas na LAI.

O Tribunal de Contas da União (TCU) e o Controle da PNDA

O TCU tem desempenhado um papel proativo na fiscalização do cumprimento da Política Nacional de Dados Abertos. Através de auditorias e levantamentos, o Tribunal tem avaliado a implementação dos Planos de Dados Abertos (PDA) pelos órgãos e entidades federais.

No Acórdão nº 2.469/2019-TCU-Plenário, o Tribunal determinou a diversos órgãos que elaborassem ou atualizassem seus PDAs, destacando a importância da abertura de dados para o controle social e a eficiência da gestão pública. O TCU tem enfatizado que a disponibilização de dados em formato PDF ou em imagens não atende aos requisitos da LAI e da PNDA, sendo necessária a utilização de formatos estruturados e legíveis por máquina (como CSV, JSON ou XML).

O Conflito entre Transparência e Proteção de Dados (LGPD)

Com a entrada em vigor da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD) — Lei nº 13.709/2018 —, surgiu a necessidade de harmonizar o direito de acesso à informação com o direito à privacidade e proteção de dados pessoais. O art. 23 da LGPD estabelece que o tratamento de dados pessoais pelo poder público deve ser realizado para o atendimento de sua finalidade pública, com o objetivo de executar as políticas públicas e serviços públicos.

Os tribunais têm sido instados a decidir sobre a legalidade da divulgação de dados que, embora de interesse público, contenham informações pessoais. A jurisprudência tem se inclinado para a aplicação do princípio da proporcionalidade, buscando um equilíbrio entre a transparência e a privacidade. A anonimização e a pseudonimização de dados têm sido apontadas como soluções viáveis para permitir a abertura de bases de dados sem violar a LGPD.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A implementação efetiva da política de dados abertos e a conformidade com as exigências legais demandam dos profissionais do setor público a adoção de medidas práticas e a observância de diretrizes claras:

1. Elaboração e Atualização do Plano de Dados Abertos (PDA): O PDA é o instrumento de planejamento que orienta as ações de abertura de dados de um órgão ou entidade. Deve ser elaborado com a participação da sociedade civil e conter o inventário das bases de dados, o cronograma de abertura e as justificativas para eventual restrição de acesso. A atualização periódica do PDA é fundamental para garantir a aderência às novas demandas e normativas.
2. Adoção de Padrões e Formatos Abertos: A disponibilização de dados deve ocorrer em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina (CSV, JSON, XML, etc.), permitindo o acesso automatizado e a reutilização das informações. A utilização de formatos proprietários ou não estruturados (PDF, imagens) deve ser evitada.
3. Qualidade e Atualização dos Dados: Os dados abertos devem ser precisos, completos e atualizados com a maior frequência possível, garantindo a sua utilidade para a sociedade e para a própria Administração Pública.
4. Harmonização com a LGPD: A abertura de bases de dados que contenham informações pessoais deve ser precedida de criteriosa análise, visando identificar e mitigar os riscos à privacidade. A aplicação de técnicas de anonimização ou pseudonimização é recomendada para viabilizar a disponibilização dos dados de forma segura.
5. Fomento à Reutilização e ao Controle Social: A Administração deve promover ações para estimular o uso dos dados abertos por pesquisadores, desenvolvedores, jornalistas e cidadãos em geral, incentivando a criação de aplicativos, estudos e análises que contribuam para a melhoria das políticas públicas e para o controle social.
6. Capacitação Contínua: É imprescindível que os servidores públicos envolvidos na gestão e disponibilização de dados recebam capacitação contínua sobre a legislação pertinente (LAI, PNDA, LGPD, Lei de Governo Digital) e sobre as melhores práticas em dados abertos.

Conclusão

A abertura de dados governamentais é um imperativo legal e ético que se alinha aos princípios da transparência, da publicidade e da eficiência da Administração Pública. A visão dos tribunais, expressa em decisões do STF, do TCU e de outras cortes, consolida a obrigatoriedade da disponibilização proativa de informações em formatos abertos, resguardadas as exceções legais relativas ao sigilo e à proteção de dados pessoais.

Para os profissionais do setor público, a compreensão do arcabouço normativo e da jurisprudência sobre o tema é fundamental para garantir a conformidade legal das ações da Administração e para promover a efetiva implementação da política de dados abertos. O desafio atual não reside apenas em disponibilizar informações, mas em fazê-lo de forma estruturada, acessível e segura, fomentando a participação cidadã, a inovação e o aprimoramento da gestão pública. O equilíbrio entre a transparência máxima e a proteção dos direitos individuais (LGPD) exige um esforço contínuo de análise e adaptação, no qual o papel orientador e fiscalizador dos órgãos de controle e do Poder Judiciário se mostra indispensável.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.