Defensoria: Convênio e Parceria

A atuação das Defensorias Públicas, como instituições essenciais à função jurisdicional do Estado, exige uma constante busca pela otimização de recursos e expansão do alcance de seus serviços. Nesse contexto, os convênios e parcerias emergem como instrumentos estratégicos fundamentais para a consecução de seus objetivos institucionais, permitindo a conjugação de esforços com outros entes públicos e privados. Este artigo analisa o arcabouço jurídico e as nuances práticas dessas ferramentas colaborativas, oferecendo um panorama atualizado e orientações pertinentes aos profissionais do setor público.

A Base Legal: Convênios e Parcerias na Administração Pública

A celebração de convênios e parcerias pela Administração Pública, incluindo as Defensorias Públicas, encontra respaldo constitucional no princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88) e na busca pela descentralização e colaboração (art. 241 da CF/88). No âmbito infraconstitucional, a matéria é regulada por um arcabouço normativo que se modernizou significativamente nos últimos anos.

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021)

A Lei nº 14.133/2021 (NLLC) dedica um capítulo específico aos convênios e contratos de repasse (arts. 184 a 185), consolidando regras e princípios aplicáveis a essas avenças. A NLLC reforça a necessidade de um plano de trabalho detalhado, que demonstre a viabilidade técnica e financeira do objeto pactuado, bem como a adequação aos objetivos institucionais dos partícipes.

É crucial destacar que a NLLC, embora não se aplique diretamente a todos os tipos de parcerias (como aquelas regidas pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - MROSC), estabelece parâmetros gerais de governança, transparência e controle que devem nortear a atuação das Defensorias Públicas na formalização de qualquer ajuste colaborativo.

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Lei nº 13.019/2014)

A Lei nº 13.019/2014 (MROSC) rege as parcerias entre a Administração Pública e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs), em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação.

Para as Defensorias Públicas, o MROSC abre um leque de possibilidades para a atuação conjunta com entidades da sociedade civil na prestação de assistência jurídica integral e gratuita, na promoção dos direitos humanos e na educação em direitos. A lei exige a realização de chamamento público, ressalvadas as hipóteses de dispensa ou inexigibilidade (arts. 24 a 32), garantindo a impessoalidade e a competitividade na seleção das entidades parceiras.

Tipologias e Instrumentos Colaborativos

A escolha do instrumento adequado é o primeiro passo para o sucesso de uma iniciativa colaborativa. A legislação pátria oferece diversas opções, cada qual com características e requisitos próprios.

Convênios Administrativos

Os convênios administrativos são acordos firmados entre entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para a realização de objetivos de interesse comum dos partícipes. Ao contrário dos contratos, nos quais há interesses contrapostos (o contratante quer a obra/serviço e o contratado quer a remuneração), nos convênios os interesses são convergentes e paralelos.

Na seara das Defensorias Públicas, os convênios são frequentemente utilizados para:

• Capacitação e aperfeiçoamento: Parcerias com universidades e escolas da magistratura para a formação continuada de defensores e servidores.
• Compartilhamento de infraestrutura: Acordos com o Poder Judiciário ou Ministério Público para o uso conjunto de instalações e equipamentos.
• Intercâmbio de informações: Convênios com órgãos de segurança pública e de assistência social para o acesso a bancos de dados relevantes para a atuação defensorial.

Termos de Fomento e Termos de Colaboração (MROSC)

Quando a parceria envolve o repasse de recursos financeiros da Administração Pública (Defensoria Pública) para uma Organização da Sociedade Civil (OSC), o instrumento adequado será o Termo de Fomento (iniciativa da OSC) ou o Termo de Colaboração (iniciativa da Defensoria).

Exemplos de aplicação:

• Projetos de atendimento a populações vulneráveis: Financiamento de projetos executados por OSCs voltados à assistência jurídica de pessoas em situação de rua, mulheres vítimas de violência, indígenas e quilombolas.
• Programas de educação em direitos: Apoio a iniciativas de entidades civis que promovam a conscientização sobre direitos e deveres em comunidades carentes.

Acordos de Cooperação (MROSC e Lei nº 14.133/2021)

Os acordos de cooperação, regulados tanto pelo MROSC quanto pela NLLC, são instrumentos utilizados quando não há transferência de recursos financeiros entre os partícipes, embora possa haver o compartilhamento de recursos humanos, materiais ou tecnológicos.

Aplicações práticas:

• Mutirões de atendimento: Acordos com prefeituras e órgãos estaduais para a realização conjunta de mutirões de conciliação, reconhecimento de paternidade e regularização fundiária.
• Atuação em rede: Parcerias com conselhos tutelares, centros de referência de assistência social (CRAS) e outras entidades para o encaminhamento e acompanhamento de casos que demandem atuação multidisciplinar.

Jurisprudência e Entendimentos dos Tribunais de Contas

A jurisprudência dos Tribunais de Contas (TCU e TCEs) desempenha um papel fundamental na consolidação das boas práticas e na delimitação dos limites da atuação administrativa na celebração de convênios e parcerias.

A Exigência do Plano de Trabalho

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem reiteradamente enfatizado a importância do plano de trabalho como peça central de qualquer convênio ou parceria. O plano deve ser claro, objetivo, conter metas quantificáveis e indicadores de desempenho, permitindo o acompanhamento e a avaliação da execução do objeto pactuado (Acórdão nº 1.459/2022-TCU-Plenário).

A Vedação à Terceirização Ilícita

A jurisprudência também é firme no sentido de que os convênios e parcerias não podem ser utilizados como subterfúgio para a terceirização ilícita de mão de obra, burlando a exigência de concurso público (art. 37, II, da CF/88). O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADI 1.923, consolidou o entendimento de que a celebração de parcerias com o terceiro setor é constitucional, desde que não implique a delegação do poder de polícia, da regulação, do fomento ou de outras atividades exclusivas de Estado.

No caso das Defensorias Públicas, a prestação de assistência jurídica integral e gratuita é função essencial à jurisdição e, portanto, atividade-fim da instituição. A celebração de convênios para a prestação desse serviço por advogados dativos ou entidades privadas deve ser encarada como medida excepcional e suplementar, não podendo substituir a atuação dos defensores públicos concursados (STF, RE 608.588/MG - Tema 436 da Repercussão Geral).

Orientações Práticas para a Formalização de Parcerias

A celebração de convênios e parcerias exige um planejamento rigoroso e a observância de ritos procedimentais específicos. A seguir, apresentamos um roteiro prático para orientar a atuação dos profissionais das Defensorias Públicas.

1. Planejamento e Justificativa

• Identificação da necessidade: A iniciativa deve partir de uma demanda real e devidamente justificada, alinhada ao planejamento estratégico da Defensoria Pública.
• Estudo técnico preliminar: Elaboração de um documento que demonstre a viabilidade técnica e financeira da parceria, bem como a adequação do instrumento escolhido (convênio, termo de fomento, acordo de cooperação).
• Definição do objeto: O objeto deve ser descrito de forma clara e precisa, evitando termos vagos e genéricos.

2. Seleção do Parceiro

• Administração Pública: Para convênios com outros entes públicos, a seleção dispensa chamamento público, mas exige a verificação da compatibilidade de objetivos e da capacidade técnica do parceiro.
• Organizações da Sociedade Civil (MROSC): A regra geral é a realização de chamamento público, garantindo a transparência e a competitividade. A dispensa ou inexigibilidade do chamamento deve ser devidamente fundamentada nos termos da Lei nº 13.019/2014.

3. Elaboração do Plano de Trabalho

O plano de trabalho é o coração da parceria e deve conter, no mínimo:

• Descrição detalhada do objeto e das metas a serem atingidas.
• Cronograma de execução das atividades.
• Previsão de receitas e despesas (se houver repasse financeiro).
• Indicadores de desempenho para avaliação dos resultados.

4. Análise Jurídica e Aprovação

• Parecer jurídico: O processo deve ser submetido à análise da assessoria jurídica da Defensoria Pública, que emitirá parecer sobre a legalidade e a adequação do instrumento proposto.
• Aprovação da autoridade competente: A celebração do convênio ou parceria deve ser autorizada pela autoridade máxima da instituição (Defensor Público-Geral) ou por autoridade delegada.

5. Execução, Monitoramento e Prestação de Contas

• Acompanhamento: A Defensoria Pública deve designar um gestor responsável pelo acompanhamento e fiscalização da execução da parceria.
• Relatórios: O parceiro deve apresentar relatórios periódicos de execução e de prestação de contas, demonstrando a aplicação dos recursos e o atingimento das metas.
• Avaliação de resultados: A instituição deve realizar uma avaliação final dos resultados alcançados, verificando se os objetivos propostos foram atingidos e se a parceria gerou os benefícios esperados.

Conclusão

A utilização estratégica de convênios e parcerias pelas Defensorias Públicas representa um mecanismo vital para a ampliação do acesso à justiça e a efetivação dos direitos fundamentais da população vulnerável. O domínio do arcabouço jurídico, especialmente da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e do MROSC (Lei nº 13.019/2014), aliado à observância das boas práticas de governança e controle, garante a segurança jurídica e a eficiência na gestão desses instrumentos colaborativos. A atuação proativa e tecnicamente embasada dos profissionais do setor público é essencial para transformar essas parcerias em resultados concretos e transformadores para a sociedade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.