Introdução
No âmbito do Direito Administrativo Sancionador, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021) figura como um dos principais instrumentos de combate à corrupção e à má gestão pública. A persecução desses ilícitos, contudo, exige a observância rigorosa de diversos requisitos processuais, entre os quais se destaca a legitimidade para propor a ação.
A legitimidade ad causam, ou seja, a capacidade de ser parte em um processo, é um pressuposto fundamental para a validade da ação de improbidade administrativa. A ausência de legitimidade implica a carência da ação e, consequentemente, a sua extinção sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil (CPC).
Este artigo propõe uma análise aprofundada sobre a legitimidade para a propositura da ação de improbidade administrativa, explorando as nuances da legislação e da jurisprudência, com o objetivo de fornecer subsídios práticos para a atuação de profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores.
A Legitimidade Ativa: O Ministério Público como Protagonista
A Lei nº 14.230/2021 promoveu uma alteração significativa no panorama da legitimidade ativa para a ação de improbidade administrativa. Anteriormente, a Lei nº 8.429/1992 conferia legitimidade concorrente ao Ministério Público e à pessoa jurídica interessada (União, Estados, Municípios, Distrito Federal, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades que recebam recursos públicos).
Com a nova redação, o art. 17 da LIA estabelece que a ação para a aplicação das sanções de que trata a lei será proposta exclusivamente pelo Ministério Público. Essa exclusividade, no entanto, não afasta a possibilidade de a pessoa jurídica interessada atuar como assistente litisconsorcial, nos termos do art. 17, § 3º, da LIA.
A exclusividade do Ministério Público na propositura da ação de improbidade administrativa foi objeto de intenso debate jurídico e doutrinário. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 1.293.453 (Tema 1.144 da Repercussão Geral), decidiu pela inconstitucionalidade da exclusividade conferida ao Ministério Público, restabelecendo a legitimidade concorrente da pessoa jurídica interessada para propor a ação de improbidade administrativa.
A decisão do STF baseou-se no entendimento de que a restrição da legitimidade ativa ao Ministério Público violaria os princípios da eficiência, da moralidade e da indisponibilidade do interesse público, bem como o acesso à justiça.
Portanto, a legitimidade ativa para a ação de improbidade administrativa é concorrente entre o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada.
O Ministério Público e a Tutela do Patrimônio Público
O Ministério Público exerce um papel fundamental na defesa do patrimônio público e da probidade administrativa, atuando como verdadeiro custos legis e como titular da ação civil pública para a responsabilização por atos de improbidade administrativa.
A legitimidade do Ministério Público para a propositura da ação de improbidade administrativa decorre de sua função institucional de zelar pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme estabelecido no art. 127 da Constituição Federal.
No exercício dessa função, o Ministério Público atua com independência funcional e com o objetivo de resguardar o interesse público, buscando a reparação do dano ao erário e a aplicação das sanções cabíveis aos responsáveis por atos de improbidade administrativa.
A Pessoa Jurídica Interessada e a Defesa de Seus Interesses
A pessoa jurídica interessada, por sua vez, também possui legitimidade para propor a ação de improbidade administrativa, visando à defesa de seus próprios interesses e à reparação do dano causado ao seu patrimônio.
A legitimidade da pessoa jurídica interessada decorre do seu interesse direto na proteção do seu patrimônio e na responsabilização daqueles que causaram prejuízo ao erário. Essa legitimidade é essencial para garantir a efetividade da proteção do patrimônio público, pois permite que a própria entidade lesada atue de forma ativa na busca da reparação do dano e da punição dos responsáveis.
A pessoa jurídica interessada pode atuar como autora principal da ação de improbidade administrativa, em conjunto com o Ministério Público ou de forma autônoma. No entanto, é importante ressaltar que a atuação da pessoa jurídica interessada não exclui a atuação do Ministério Público, que pode atuar como litisconsorte ou como fiscal da lei.
A Legitimidade Passiva: Agentes Públicos e Terceiros
A legitimidade passiva para a ação de improbidade administrativa recai sobre os agentes públicos e terceiros que, de forma dolosa, praticarem ou concorrerem para a prática de atos de improbidade administrativa.
A Lei nº 8.429/1992 define agente público como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no art. 1º da lei.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem consolidado o entendimento de que a ação de improbidade administrativa pode ser proposta contra agentes públicos, mesmo após o término do vínculo com a administração pública, desde que os atos ilícitos tenham sido praticados durante o exercício da função pública.
Terceiros e a Responsabilização por Atos de Improbidade
A Lei nº 8.429/1992 também prevê a responsabilização de terceiros que induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade, ou que dele se beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta.
A responsabilização de terceiros exige a comprovação do dolo e do nexo de causalidade entre a conduta do terceiro e o ato de improbidade administrativa. A mera participação do terceiro no ato ilícito não é suficiente para a sua responsabilização, sendo necessário demonstrar que ele agiu com a intenção de induzir, concorrer ou se beneficiar do ato de improbidade.
A jurisprudência do STJ tem firmado o entendimento de que a ação de improbidade administrativa não pode ser proposta exclusivamente contra terceiros, sem a presença de um agente público no polo passivo da demanda. Essa exigência decorre da natureza do ato de improbidade administrativa, que pressupõe a violação de deveres funcionais por parte de um agente público.
Orientações Práticas para a Defesa
A defesa na ação de improbidade administrativa deve estar atenta aos requisitos de legitimidade ativa e passiva, buscando identificar eventuais vícios que possam ensejar a extinção da ação sem resolução de mérito.
No que tange à legitimidade ativa, a defesa pode alegar a ilegitimidade da pessoa jurídica interessada caso não haja comprovação do interesse direto na propositura da ação ou se a entidade não se enquadrar nas hipóteses previstas no art. 1º da Lei nº 8.429/1992.
Em relação à legitimidade passiva, a defesa pode argumentar a ilegitimidade do agente público se o ato ilícito não tiver sido praticado durante o exercício da função pública ou se não houver comprovação do dolo. No caso de terceiros, a defesa pode alegar a ilegitimidade se não houver comprovação do dolo, do nexo de causalidade ou da presença de um agente público no polo passivo da demanda.
Além disso, a defesa deve estar atenta à jurisprudência atualizada sobre a matéria, buscando identificar precedentes que possam amparar as suas teses defensivas. A análise minuciosa dos fatos e das provas, aliada a um sólido conhecimento da legislação e da jurisprudência, é fundamental para o sucesso da defesa na ação de improbidade administrativa.
Conclusão
A legitimidade ad causam é um requisito essencial para a validade da ação de improbidade administrativa. A compreensão aprofundada das regras de legitimidade ativa e passiva, bem como da jurisprudência sobre o tema, é crucial para a atuação eficaz dos profissionais do setor público envolvidos na persecução e na defesa em casos de improbidade administrativa. A análise criteriosa da legitimidade, aliada a uma estratégia de defesa bem fundamentada, pode ser determinante para o desfecho favorável da ação, garantindo a proteção do patrimônio público e o respeito aos direitos dos acusados.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.