O Direito Administrativo Sancionador brasileiro passou por uma profunda reformulação com o advento da Lei nº 14.230/2021, que alterou significativamente a Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992). Um dos pilares dessa transformação foi a exigência, de forma cristalina, do dolo como elemento subjetivo essencial para a configuração de qualquer ato de improbidade, extinguindo a modalidade culposa. Esta mudança, ainda ecoando nos tribunais e na doutrina, exige de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores uma compreensão precisa e atualizada sobre os novos contornos da improbidade administrativa no cenário jurídico de 2026.
Este artigo se propõe a analisar as nuances do dolo na improbidade administrativa, as implicações da extinção da forma culposa e as orientações práticas para a atuação dos profissionais do setor público diante desse novo panorama legal.
A Exigência do Dolo: O Novo Paradigma da Improbidade Administrativa
A Lei nº 14.230/2021 inseriu o § 1º no artigo 1º da LIA, estabelecendo de forma inequívoca que "consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais".
Para espancar qualquer dúvida, o § 2º do mesmo artigo define o dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".
Dolo Específico vs. Dolo Genérico
A redação do § 2º, ao exigir a "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado", sepultou a tese de que bastaria o dolo genérico (a simples vontade de praticar a conduta, sem a intenção específica de causar o resultado ilícito) para a configuração da improbidade.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), mesmo antes da reforma de 2021, já vinha consolidando o entendimento de que a improbidade administrativa exige a demonstração do dolo específico, ou seja, a intenção deliberada de lesar o erário, enriquecer ilicitamente ou violar os princípios da administração pública.
O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, fixou a tese de que "é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo dolo".
A exigência do dolo específico, portanto, impõe ao Ministério Público ou ao ente público lesado o ônus de comprovar não apenas a conduta irregular, mas também a intenção maliciosa do agente de atingir o fim ilícito previsto na norma.
A Extinção da Improbidade Culposa e suas Consequências
A alteração mais impactante da Lei nº 14.230/2021 foi a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, previsto no artigo 10 da LIA.
Com a nova redação, o artigo 10 passou a exigir o dolo para a sua configuração: "Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei".
Essa mudança gerou intensos debates sobre a aplicação da nova lei aos casos em andamento e às condenações já transitadas em julgado.
Retroatividade da Lei Mais Benéfica
O STF, no já citado Tema 1.199, definiu os contornos da retroatividade da exigência do dolo na improbidade administrativa:
- A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior.
- A nova lei não atinge as condenações por improbidade administrativa transitadas em julgado.
- O prazo prescricional geral de 8 anos (art. 23, caput, da LIA) e as causas interruptivas (art. 23, § 4º, da LIA) previstos na nova lei aplicam-se a partir da data de sua publicação (26/10/2021), não retroagindo.
Essa decisão pacificou a controvérsia, garantindo a aplicação da exigência do dolo aos processos em curso, mas preservando a segurança jurídica das condenações já definitivas.
Implicações Práticas para a Atuação no Setor Público
A exigência do dolo específico e a extinção da forma culposa impõem desafios e exigem novas estratégias de atuação para os profissionais do setor público.
Para o Ministério Público e Procuradorias
- Investigação Aprofundada: A investigação não pode se limitar à comprovação da irregularidade administrativa. É fundamental buscar elementos que demonstrem a intenção maliciosa do agente, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.
- Prova do Dolo: A prova do dolo, embora complexa, pode ser construída por meio de indícios, circunstâncias do caso concreto, depoimentos, análise de documentos e comunicações que revelem a intenção deliberada de praticar o ato ímprobo.
- Foco na Lesão ao Erário e Enriquecimento Ilícito: Diante da dificuldade de comprovação do dolo específico na violação de princípios (art. 11), a atuação deve se concentrar nos casos de lesão ao erário (art. 10) e enriquecimento ilícito (art. 9º), onde a materialidade e o proveito econômico facilitam a demonstração da intenção ilícita.
Para as Defensorias Públicas e Advogados
- Defesa Focada na Ausência de Dolo: A principal tese defensiva deve ser a demonstração da ausência de dolo específico. A irregularidade administrativa, por si só, não configura improbidade se não for comprovada a intenção maliciosa.
- Destaque para a Culpa ou Erro Grosseiro: É importante argumentar que a conduta do agente, ainda que irregular, decorreu de negligência, imprudência, imperícia ou erro de interpretação da lei, afastando o dolo e, consequentemente, a improbidade.
- Utilização da Jurisprudência: A jurisprudência do STJ e do STF deve ser utilizada para reforçar a exigência do dolo específico e a impossibilidade de condenação baseada apenas no dolo genérico ou na culpa.
Para Juízes e Auditores
- Análise Criteriosa da Prova do Dolo: A condenação por improbidade exige a comprovação robusta e inequívoca do dolo específico. A dúvida sobre a intenção do agente deve militar em favor da absolvição.
- Distinção entre Irregularidade e Improbidade: É fundamental distinguir a mera irregularidade administrativa, passível de sanções disciplinares ou civis, do ato de improbidade administrativa, que exige a intenção maliciosa e a gravidade da conduta.
- Fundamentação Detalhada: A decisão condenatória deve analisar detalhadamente as provas que demonstram o dolo específico, não bastando a mera citação da lei ou a presunção de má-fé.
Conclusão
A Lei nº 14.230/2021, ao exigir o dolo específico e extinguir a modalidade culposa, redefiniu os contornos da improbidade administrativa no Brasil. Essa mudança, consolidada pela jurisprudência do STF e do STJ, impõe aos profissionais do setor público a necessidade de aprimorar suas estratégias de investigação, acusação, defesa e julgamento, buscando sempre a demonstração inequívoca da intenção maliciosa do agente para a configuração do ato ímprobo. A busca pela punição dos atos de corrupção deve ser equilibrada com a garantia da segurança jurídica e o respeito aos princípios constitucionais do devido processo legal e da presunção de inocência.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.