O entendimento da estrutura e do funcionamento das empresas públicas é fundamental para profissionais que atuam no âmbito do Direito Administrativo Público. Seja na defesa dos interesses do Estado, no controle da legalidade ou na atuação jurisdicional, a compreensão profunda desse tema é essencial para a correta aplicação do arcabouço normativo que rege essas entidades. Este artigo apresenta um checklist completo para a análise e acompanhamento de empresas públicas, abordando desde sua criação até aspectos de governança e controle, com base na legislação atualizada.
A Natureza Jurídica das Empresas Públicas
O ponto de partida para a análise de uma empresa pública é a compreensão de sua natureza jurídica. O Decreto-Lei nº 200/1967 e a Lei nº 13.303/2016 (Estatuto das Estatais) estabelecem as bases legais para a criação e funcionamento dessas entidades. É fundamental distinguir as empresas públicas das sociedades de economia mista, observando que as primeiras são constituídas exclusivamente por capital público (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), enquanto as segundas possuem capital público e privado, com controle estatal.
Características Essenciais
Para a correta classificação de uma entidade como empresa pública, é preciso observar as seguintes características:
- Capital 100% Público: A totalidade do capital social deve pertencer a entes da Administração Direta ou Indireta.
- Personalidade Jurídica de Direito Privado: Apesar de integrarem a Administração Pública, as empresas públicas sujeitam-se, em regra, ao regime jurídico aplicável às empresas privadas, especialmente no que tange às obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias (art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal).
- Criação por Lei Específica: A criação de uma empresa pública exige autorização legislativa específica (art. 37, XIX, da Constituição Federal).
- Finalidade: As empresas públicas podem ter como finalidade a exploração de atividade econômica ou a prestação de serviços públicos.
Checklist para Análise e Acompanhamento
A seguir, apresentamos um checklist detalhado para a análise e acompanhamento de empresas públicas, dividido em áreas temáticas essenciais.
1. Criação e Estruturação
A análise da criação e estruturação de uma empresa pública deve focar na legalidade e na adequação de seus estatutos às normas vigentes:
- Lei Autorizativa: Verificar a existência de lei específica autorizando a criação da empresa, com a definição de seus objetivos e capital inicial.
- Estatuto Social: Analisar o estatuto social da empresa, observando se atende aos requisitos da Lei nº 13.303/2016 e se define claramente a estrutura de governança, as competências dos órgãos de administração e os mecanismos de controle.
- Registro: Confirmar o registro dos atos constitutivos da empresa nos órgãos competentes (Junta Comercial).
2. Governança Corporativa
A governança corporativa é um pilar fundamental para a transparência e eficiência das empresas públicas. A Lei nº 13.303/2016 estabeleceu regras rigorosas para a composição e funcionamento dos conselhos de administração e diretorias:
- Conselho de Administração: Verificar a composição do Conselho de Administração, observando os requisitos de independência, experiência e qualificação técnica exigidos pela Lei das Estatais (art. 17).
- Diretoria Executiva: Analisar os critérios de escolha dos membros da Diretoria Executiva, garantindo que atendam aos requisitos de capacidade técnica e idoneidade moral.
- Comitê de Auditoria Estatutário: Confirmar a existência e o funcionamento do Comitê de Auditoria Estatutário, com a devida independência e competência para avaliar os controles internos e a gestão de riscos.
- Código de Conduta e Integridade: Verificar a implementação de um Código de Conduta e Integridade, com mecanismos de denúncia e sanções para violações.
- Política de Transações com Partes Relacionadas: Analisar a existência de política para regulamentar as transações com partes relacionadas, garantindo a transparência e a equidade nas operações.
3. Licitações e Contratos
As empresas públicas sujeitam-se a regime próprio de licitações e contratos, previsto na Lei nº 13.303/2016, que busca conciliar a agilidade necessária para a atuação no mercado com os princípios da Administração Pública:
- Regulamento Interno de Licitações e Contratos: Verificar a existência e a adequação do Regulamento Interno de Licitações e Contratos (RILC) da empresa, que deve detalhar os procedimentos e os critérios para a contratação de bens e serviços.
- Modalidades de Licitação: Analisar a utilização das modalidades de licitação previstas na Lei das Estatais, como o pregão, a concorrência e o diálogo competitivo.
- Dispensa e Inexigibilidade: Avaliar os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, garantindo que estejam devidamente justificados e fundamentados na lei.
- Gestão e Fiscalização de Contratos: Verificar a existência de mecanismos eficazes para a gestão e fiscalização dos contratos, assegurando o cumprimento das obrigações pelas partes.
4. Gestão de Pessoas
O regime de pessoal das empresas públicas é o celetista, mas a contratação deve observar a regra do concurso público:
- Concurso Público: Confirmar que a contratação de empregados públicos é realizada por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos (art. 37, II, da Constituição Federal).
- Plano de Cargos e Salários: Analisar a existência e a adequação do Plano de Cargos e Salários da empresa, garantindo a equidade e a transparência na remuneração dos empregados.
- Avaliação de Desempenho: Verificar a implementação de sistema de avaliação de desempenho dos empregados, com critérios objetivos e transparentes.
- Teto Remuneratório: Observar a aplicação do teto remuneratório constitucional, caso a empresa receba recursos do ente controlador para o pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (art. 37, § 9º, da Constituição Federal).
5. Controle e Fiscalização
O controle e a fiscalização das empresas públicas são essenciais para garantir a legalidade, a eficiência e a probidade na gestão dos recursos públicos:
- Controle Interno: Avaliar a estrutura e a atuação do sistema de controle interno da empresa, com ênfase na auditoria interna e na gestão de riscos.
- Controle Externo: Acompanhar a atuação dos órgãos de controle externo, como os Tribunais de Contas, na fiscalização da empresa.
- Transparência e Acesso à Informação: Verificar o cumprimento das obrigações de transparência ativa e passiva previstas na Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) e na Lei das Estatais.
Jurisprudência e Normativas Relevantes
A análise de empresas públicas deve considerar a jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores e as normativas expedidas pelos órgãos de controle:
- Supremo Tribunal Federal (STF): O STF tem consolidado entendimento sobre a sujeição das empresas públicas aos princípios da Administração Pública, como a exigência de concurso público e a observância do teto remuneratório em casos específicos. Decisões relevantes abordam a imunidade tributária (quando prestadoras de serviço público exclusivo e obrigatório do Estado) e a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
- Tribunal de Contas da União (TCU): O TCU emite acórdãos e súmulas que orientam a atuação das empresas públicas em temas como licitações, contratos, governança e controle. É fundamental acompanhar as orientações do TCU sobre a aplicação da Lei nº 13.303/2016.
Conclusão
A gestão e o controle de empresas públicas exigem um conhecimento aprofundado do arcabouço normativo aplicável, bem como a compreensão das particularidades de sua natureza jurídica. O checklist apresentado neste artigo oferece um roteiro prático para a análise e o acompanhamento dessas entidades, auxiliando os profissionais do setor público na garantia da legalidade, da eficiência e da transparência na gestão dos recursos estatais. A constante atualização legislativa e jurisprudencial é imprescindível para o exercício eficaz das funções de defesa, controle e julgamento no âmbito do Direito Administrativo Público.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.