As empresas públicas desempenham um papel crucial na execução de políticas públicas e no fornecimento de serviços essenciais à população brasileira. No entanto, a gestão dessas entidades exige um profundo conhecimento das nuances do Direito Administrativo, especialmente no que tange à sua natureza jurídica, regime de pessoal, licitações e contratos, e controle. Este artigo, elaborado para o blog Minuta.Tech, tem como objetivo fornecer um guia prático e atualizado sobre empresas públicas, abordando os principais aspectos legais, jurisprudenciais e normativos que impactam sua atuação, com foco em orientações práticas para profissionais do setor público.
Natureza Jurídica e Regime Jurídico
A empresa pública é uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, integrante da Administração Pública Indireta, criada por lei para a exploração de atividade econômica ou prestação de serviço público, com capital exclusivamente público. A Constituição Federal de 1988 (CF/88), em seu art. 173, estabelece que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
O regime jurídico das empresas públicas é híbrido, conjugando normas de direito público e privado. Por um lado, sujeitam-se às regras de direito privado, como a legislação civil, comercial e trabalhista, em suas relações com terceiros. Por outro lado, submetem-se a princípios e normas de direito público, como a exigência de licitação para contratações, a necessidade de concurso público para admissão de pessoal (art. 37, II, da CF/88), e a fiscalização pelo Tribunal de Contas (art. 71, II, da CF/88).
Distinção entre Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista
É fundamental distinguir a empresa pública da sociedade de economia mista. Ambas são entidades da Administração Pública Indireta, com personalidade jurídica de direito privado, mas diferem quanto à composição do capital e à forma societária. A empresa pública possui capital 100% público, podendo adotar qualquer forma societária admitida em direito. Já a sociedade de economia mista possui capital misto (público e privado), devendo necessariamente adotar a forma de sociedade anônima.
Regime de Pessoal
O regime de pessoal das empresas públicas é regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), conforme expressa previsão constitucional (art. 173, § 1º, II, da CF/88). No entanto, a admissão de empregados públicos deve ser precedida de concurso público, em obediência ao princípio da impessoalidade e moralidade (art. 37, II, da CF/88).
Demissão de Empregados Públicos
A demissão de empregados públicos de empresas públicas tem sido objeto de intenso debate jurisprudencial. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 589.998, com repercussão geral (Tema 131), firmou o entendimento de que a dispensa de empregado de empresa pública e de sociedade de economia mista que presta serviço público deve ser motivada, garantindo-se o direito à ampla defesa e ao contraditório.
No entanto, em decisões posteriores, o STF tem relativizado essa exigência para empresas públicas que exploram atividade econômica em regime de concorrência, permitindo a dispensa imotivada, desde que observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Licitações e Contratos
As empresas públicas sujeitam-se à Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021). A nova lei trouxe inovações importantes, como a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e a previsão de novos modos de disputa, como o diálogo competitivo.
No entanto, a Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais) estabelece um regime jurídico específico para as licitações e contratos das empresas públicas e sociedades de economia mista, com regras próprias para a contratação de bens e serviços, alienação de bens e concessão de serviços públicos. A Lei das Estatais busca conferir maior agilidade e eficiência às contratações dessas entidades, aproximando-as das práticas do mercado privado, sem descuidar dos princípios da Administração Pública.
Dispensa e Inexigibilidade de Licitação
A Lei das Estatais prevê hipóteses específicas de dispensa e inexigibilidade de licitação para empresas públicas, que devem ser interpretadas restritivamente. A dispensa de licitação é cabível em situações excepcionais, como calamidade pública, emergência ou quando o valor da contratação for reduzido. A inexigibilidade de licitação ocorre quando há inviabilidade de competição, como na contratação de fornecedor exclusivo ou de serviços técnicos especializados de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização.
Controle e Fiscalização
As empresas públicas estão sujeitas ao controle interno, exercido por seus próprios órgãos de auditoria e ouvidoria, e ao controle externo, exercido pelo Tribunal de Contas competente e pelo Ministério Público. O Tribunal de Contas tem a atribuição de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, além de realizar inspeções e auditorias para verificar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão (art. 71, da CF/88).
O Papel do Ministério Público
O Ministério Público atua na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, podendo instaurar inquéritos civis e ajuizar ações civis públicas para apurar irregularidades e buscar a responsabilização de gestores públicos por atos de improbidade administrativa (art. 129, da CF/88).
Modelos Práticos para Atuação
Para facilitar a atuação de profissionais do setor público, apresentamos abaixo modelos de documentos que podem ser adaptados às necessidades específicas de cada caso.
Modelo de Edital de Licitação (Lei das Estatais)
[Nome da Empresa Pública]
EDITAL DE LICITAÇÃO Nº [Número/Ano]
MODALIDADE: [Modalidade de Licitação, ex: Pregão Eletrônico]
OBJETO: [Descrição clara e precisa do objeto da licitação]
DATA DA SESSÃO PÚBLICA: [Data] HORÁRIO: [Horário] LOCAL/SITE: [Endereço físico ou eletrônico]
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PREÂMBULO 1.1. A [Nome da Empresa Pública], por meio de sua Comissão de Licitação, torna público que realizará licitação na modalidade [Modalidade], do tipo [Tipo, ex: Menor Preço], para a contratação de [Objeto], de acordo com as condições estabelecidas neste Edital e seus anexos, com fundamento na Lei nº 13.303/2016 e no Regulamento Interno de Licitações e Contratos (RILC) da empresa:
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DO OBJETO 2.1. O objeto da presente licitação é a contratação de [Objeto], conforme especificações detalhadas no Termo de Referência (Anexo I):
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DAS CONDIÇÕES DE PARTICIPAÇÃO 3.1. Poderão participar desta licitação as pessoas jurídicas que atuem no ramo pertinente ao objeto licitado e que atendam a todas as exigências deste Edital. 3.2. É vedada a participação de empresas [inserir vedações, ex: declaradas inidôneas, em recuperação judicial, etc.]:
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DA APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS E DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO 4.1. As propostas e os documentos de habilitação deverão ser apresentados [forma de apresentação, ex: via sistema eletrônico], até a data e horário estipulados no preâmbulo:
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DO JULGAMENTO E CLASSIFICAÇÃO DAS PROPOSTAS 5.1. O julgamento das propostas será realizado de acordo com o critério de [Critério, ex: menor preço]. 5.2. Serão desclassificadas as propostas que não atenderem às exigências deste Edital ou que apresentarem preços inexequíveis:
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DA HABILITAÇÃO 6.1. A habilitação dos licitantes será verificada mediante a apresentação dos seguintes documentos: [listar documentos exigidos, ex: regularidade fiscal, qualificação técnica, etc.]:
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DOS RECURSOS 7.1. Dos atos da Comissão de Licitação caberá recurso no prazo de [Prazo] dias úteis, contados da intimação do ato ou da lavratura da ata:
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DA ADJUDICAÇÃO E HOMOLOGAÇÃO 8.1. Concluído o julgamento e exauridos os recursos, o objeto será adjudicado ao licitante vencedor, e a licitação será homologada pela autoridade competente:
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DA CONTRATAÇÃO 9.1. O licitante vencedor será convocado para assinar o contrato no prazo de [Prazo] dias, contados da convocação:
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DAS DISPOSIÇÕES GERAIS 10.1. Integram este Edital os seguintes anexos. Anexo I - Termo de Referência Anexo II - Minuta do Contrato [Outros anexos]
[Local e Data]
[Assinatura da Autoridade Competente]
Modelo de Contrato (Lei das Estatais)
CONTRATO Nº [Número/Ano]
CONTRATO DE [Tipo de Contrato, ex: Prestação de Serviços] QUE ENTRE SI CELEBRAM A [Nome da Empresa Pública] E A EMPRESA [Nome da Contratada].
A [Nome da Empresa Pública], empresa pública inscrita no CNPJ sob o nº [CNPJ], com sede na [Endereço], doravante denominada CONTRATANTE, neste ato representada por [Nome do Representante], e a empresa [Nome da Contratada], inscrita no CNPJ sob o nº [CNPJ], com sede na [Endereço], doravante denominada CONTRATADA, neste ato representada por [Nome do Representante], resolvem celebrar o presente contrato, decorrente da Licitação nº [Número/Ano], sujeitando-se às normas da Lei nº 13.303/2016 e às seguintes cláusulas e condições. CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO 1.1. O presente contrato tem por objeto a [Descrição do Objeto], conforme especificações constantes no Termo de Referência e na proposta da CONTRATADA, que passam a integrar este instrumento.
CLÁUSULA SEGUNDA - DO PREÇO E DAS CONDIÇÕES DE PAGAMENTO 2.1. O valor total deste contrato é de R$ [Valor] ([Valor por extenso]). 2.2. O pagamento será efetuado [Forma de pagamento, ex: mensalmente], mediante a apresentação de nota fiscal devidamente atestada pela CONTRATANTE.
CLÁUSULA TERCEIRA - DO PRAZO DE VIGÊNCIA 3.1. O prazo de vigência deste contrato é de [Prazo], contados a partir da data de sua assinatura, podendo ser prorrogado nos termos da lei.
CLÁUSULA QUARTA - DAS OBRIGAÇÕES DA CONTRATADA 4.1. A CONTRATADA obriga-se a: [Listar obrigações, ex: executar os serviços com qualidade, manter a regularidade fiscal, etc.].
CLÁUSULA QUINTA - DAS OBRIGAÇÕES DA CONTRATANTE 5.1. A CONTRATANTE obriga-se a: [Listar obrigações, ex: efetuar os pagamentos nos prazos estipulados, fornecer as informações necessárias para a execução dos serviços, etc.].
CLÁUSULA SEXTA - DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS 6.1. O descumprimento das obrigações assumidas sujeitará a CONTRATADA às sanções previstas na Lei nº 13.303/2016 e no RILC da CONTRATANTE.
CLÁUSULA SÉTIMA - DA RESCISÃO 7.1. O presente contrato poderá ser rescindido nas hipóteses previstas na Lei nº 13.303/2016.
CLÁUSULA OITAVA - DO FORO 8.1. Fica eleito o foro da Comarca de [Local] para dirimir quaisquer dúvidas oriundas deste contrato.
E, por estarem justos e contratados, assinam o presente instrumento em [Número] vias de igual teor e forma.
[Local e Data]
[Assinatura da Contratante] [Assinatura da Contratada] [Assinaturas de Testemunhas]
Conclusão
A gestão de empresas públicas exige um constante aprimoramento e atualização por parte dos profissionais do setor público, face à complexidade do arcabouço normativo e à dinâmica da jurisprudência. A compreensão da natureza jurídica, do regime de pessoal, das regras de licitação e contratação, e dos mecanismos de controle é fundamental para assegurar a legalidade, eficiência e transparência na atuação dessas entidades. Este artigo buscou fornecer um panorama abrangente e prático sobre o tema, com o intuito de auxiliar os operadores do Direito na tomada de decisões e na elaboração de peças jurídicas, contribuindo para o fortalecimento da Administração Pública e a consecução do interesse público.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.