A atuação das empresas públicas no cenário jurídico brasileiro exige dos profissionais do direito que lidam com a Administração Pública uma compreensão profunda de suas peculiaridades. Diferentemente dos entes estatais tradicionais, essas empresas operam em um ambiente híbrido, onde a busca pelo interesse público se entrelaça com a necessidade de eficiência e competitividade mercadológica. Este artigo tem como objetivo explorar, de forma prática e objetiva, os principais desafios e nuances da atuação forense envolvendo empresas públicas, fornecendo subsídios para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores que se deparam com essa temática.
O Regime Jurídico Híbrido das Empresas Públicas
O cerne da complexidade das empresas públicas reside em seu regime jurídico híbrido. Por um lado, são entidades integrantes da Administração Pública Indireta, criadas por lei para a exploração de atividade econômica ou prestação de serviços públicos (Art. 173, § 1º, da Constituição Federal de 1988). Por outro lado, sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários (Art. 173, § 1º, II, da CF/88). Essa dualidade exige cautela na aplicação do direito, pois nem sempre as regras que regem a Administração Direta se aplicam integralmente às empresas públicas.
A Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016)
A Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, representou um marco normativo fundamental para as empresas públicas e sociedades de economia mista. Essa lei estabeleceu regras rigorosas de governança corporativa, transparência, licitações e contratos, buscando mitigar riscos de corrupção e assegurar a eficiência na gestão dessas entidades. Para os profissionais do direito, o domínio dessa legislação é imprescindível, pois ela define os limites e as obrigações das empresas públicas em diversas áreas de atuação.
A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e as Empresas Públicas
A Lei nº 14.133/2021, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, trouxe inovações significativas para as contratações públicas. No entanto, é crucial observar que, para as empresas públicas e sociedades de economia mista, a aplicação dessa lei é subsidiária, conforme expressamente previsto em seu artigo 1º, § 1º. A regra geral para as contratações dessas entidades continua sendo a Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016).
A nova Lei de Licitações se aplica às empresas públicas apenas em situações específicas, como:
- Ausência de regulamento interno: Quando a empresa pública não possuir regulamento interno de licitações e contratos, elaborado em conformidade com a Lei das Estatais.
- Contratações com recursos da União: Quando a empresa pública receber recursos da União para a execução de obras, serviços ou fornecimento de bens.
- Contratações de serviços de publicidade e patrocínio: Nesses casos, a nova Lei de Licitações prevê regras específicas que devem ser observadas, mesmo pelas empresas públicas.
Aspectos Práticos da Atuação Forense
A atuação forense envolvendo empresas públicas exige atenção a diversos aspectos específicos, desde a competência jurisdicional até a aplicação de normas de responsabilidade civil.
Competência Jurisdicional
A definição da competência para julgar ações envolvendo empresas públicas depende da natureza da lide. Em regra, as causas em que a empresa pública federal for autora, ré, assistente ou opoente serão processadas e julgadas na Justiça Federal (Art. 109, I, da CF/88). No entanto, há exceções, como as causas de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho. Já as empresas públicas estaduais e municipais, via de regra, têm suas demandas julgadas na Justiça Estadual.
Responsabilidade Civil
A responsabilidade civil das empresas públicas também apresenta nuances importantes. Quando prestadoras de serviços públicos, respondem objetivamente pelos danos causados a terceiros, com base na teoria do risco administrativo (Art. 37, § 6º, da CF/88). No entanto, quando exploradoras de atividade econômica, a responsabilidade civil é subjetiva, aplicando-se as regras do Código Civil (Art. 927 e seguintes). A distinção entre essas duas situações é fundamental para a correta formulação da tese jurídica em casos de reparação de danos.
Imunidade Tributária Recíproca
A imunidade tributária recíproca, prevista no Art. 150, VI, "a", da CF/88, impede que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituam impostos sobre o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros. A extensão dessa imunidade às empresas públicas é objeto de debates e decisões jurisprudenciais. O Supremo Tribunal Federal (STF) tem firmado o entendimento de que a imunidade tributária recíproca se aplica às empresas públicas prestadoras de serviço público essencial e exclusivo do Estado, desde que não haja exploração de atividade econômica com intuito de lucro e não haja concorrência com a iniciativa privada (Tema 253 de Repercussão Geral).
Penhorabilidade de Bens
A regra geral é a impenhorabilidade dos bens públicos (Art. 100 da CF/88). No entanto, os bens das empresas públicas exploradoras de atividade econômica, por estarem sujeitos ao regime jurídico de direito privado, são, em princípio, penhoráveis. A exceção ocorre quando os bens estão diretamente vinculados à prestação de serviço público essencial, situação em que a penhora pode ser afastada para não comprometer a continuidade do serviço. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem consolidado esse entendimento, exigindo a demonstração da essencialidade do bem para a prestação do serviço público a fim de afastar a penhora.
O Papel dos Órgãos de Controle
A atuação das empresas públicas é acompanhada de perto pelos órgãos de controle interno e externo, como os Tribunais de Contas, a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Ministério Público. Para os profissionais do direito, a interação com esses órgãos é frequente e exige conhecimento das normas e procedimentos de fiscalização.
Tribunais de Contas
Os Tribunais de Contas exercem o controle externo das empresas públicas, fiscalizando a legalidade, a legitimidade e a economicidade de seus atos (Art. 71, II e III, da CF/88). A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) é farta em decisões sobre a aplicação da Lei das Estatais, especialmente em relação a licitações e contratos. O acompanhamento dessas decisões é fundamental para orientar a atuação das empresas públicas e prevenir irregularidades.
Ministério Público
O Ministério Público atua na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (Art. 127 da CF/88). No âmbito das empresas públicas, a atuação do Ministério Público se concentra na apuração de irregularidades, na propositura de ações civis públicas para a reparação de danos ao erário e na responsabilização de gestores. A interação com o Ministério Público exige transparência e colaboração por parte das empresas públicas.
Desafios Contemporâneos e Perspectivas
A atuação forense envolvendo empresas públicas enfrenta desafios constantes, impulsionados por mudanças legislativas, inovações tecnológicas e novas demandas sociais.
Governança Corporativa e Compliance
A Lei das Estatais elevou o patamar de exigência em relação à governança corporativa e ao compliance nas empresas públicas. A implementação de programas de integridade efetivos, a criação de comitês de auditoria e a adoção de práticas de transparência são essenciais para mitigar riscos de corrupção e assegurar a regularidade da gestão. Para os profissionais do direito, o acompanhamento dessas práticas e a assessoria na estruturação de programas de compliance são áreas de atuação em expansão.
Privatizações e Desestatizações
O debate sobre o papel do Estado na economia e a necessidade de reduzir o tamanho da máquina pública têm impulsionado processos de privatização e desestatização de empresas públicas. Esses processos envolvem complexas questões jurídicas, desde a modelagem da venda até a proteção dos direitos dos trabalhadores e a garantia da continuidade dos serviços públicos. A atuação forense nesses casos exige conhecimento aprofundado de direito administrativo, societário e regulatório.
O Impacto da Inteligência Artificial
A utilização da Inteligência Artificial (IA) na Administração Pública, inclusive nas empresas públicas, traz novos desafios jurídicos. A automação de decisões, a análise de grandes volumes de dados e a utilização de algoritmos para prever comportamentos exigem reflexão sobre a transparência, a responsabilidade e o viés algorítmico. A regulamentação da IA na Administração Pública é um tema emergente e que demandará atenção dos profissionais do direito nos próximos anos.
Conclusão
A atuação das empresas públicas na prática forense é um campo dinâmico e desafiador, que exige dos profissionais do direito um conhecimento profundo das normas aplicáveis e da jurisprudência consolidada. A compreensão do regime jurídico híbrido dessas entidades, a atenção às peculiaridades da Lei das Estatais e o acompanhamento das decisões dos órgãos de controle são fundamentais para assegurar a legalidade, a eficiência e a transparência na atuação das empresas públicas. A busca contínua por atualização e a reflexão sobre os desafios contemporâneos, como a governança corporativa e o impacto da Inteligência Artificial, são essenciais para o exercício de uma advocacia pública de excelência.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.