Gestão Pública: Controle Interno

A gestão pública no Brasil exige mecanismos robustos para garantir a legalidade, a moralidade, a impessoalidade, a publicidade e a eficiência, princípios insculpidos no artigo 37 da Constituição Federal (CF). Nesse contexto, o controle interno desponta como ferramenta essencial para o bom funcionamento da administração, assegurando a correta aplicação dos recursos públicos e a consecução dos objetivos institucionais. Este artigo analisa o sistema de controle interno, sua fundamentação legal, estrutura e relevância para a atuação dos profissionais do setor público, com foco em orientações práticas e na legislação atualizada.

O Sistema de Controle Interno na Constituição Federal

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 70, estabelece o sistema de controle interno como mecanismo fundamental para a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. O artigo 74 detalha as finalidades desse sistema, que devem ser mantidas de forma integrada pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário:

• I - Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
• II - Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
• III - Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
• IV - Apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

A CF/88, portanto, consagra o controle interno como um sistema integrado, com finalidades amplas que transcendem a mera verificação de legalidade, englobando a avaliação de resultados e a busca pela eficiência na gestão pública.

Estrutura e Funcionamento do Controle Interno

O controle interno não se resume a um órgão específico, mas a um sistema que permeia toda a estrutura administrativa. Embora os órgãos centrais de controle (como a Controladoria-Geral da União - CGU, no âmbito federal) desempenhem papel crucial, cada unidade gestora possui responsabilidade na implementação e no monitoramento de controles internos.

As Linhas de Defesa na Administração Pública

A estruturação do controle interno moderno, alinhada às melhores práticas internacionais, adota o modelo das Três Linhas de Defesa, adaptado para a administração pública:

1. Primeira Linha de Defesa: É a gestão operacional. Os gestores públicos, em suas atividades diárias, são os primeiros responsáveis por identificar e mitigar riscos, implementando os controles internos estabelecidos. A responsabilidade primária pela regularidade da despesa recai sobre quem a ordena.
2. Segunda Linha de Defesa: São as instâncias de supervisão e monitoramento. Engloba as funções de gestão de riscos, conformidade (compliance) e controle de qualidade. Esses órgãos ou unidades apoiam a primeira linha na definição de políticas e monitoram a eficácia dos controles.
3. Terceira Linha de Defesa: É a auditoria interna. Atua de forma independente e objetiva, avaliando a eficácia das duas primeiras linhas de defesa e fornecendo assurance (avaliação) à alta administração sobre a adequação dos controles e da gestão de riscos.

O Papel da Auditoria Interna

A auditoria interna, como terceira linha de defesa, exerce papel fundamental no sistema de controle. Regulamentada, no âmbito federal, por instruções normativas da CGU (como a IN CGU nº 3/2017 e a IN CGU nº 8/2017), a auditoria interna deve pautar sua atuação em normas internacionais e focar na avaliação de riscos, não apenas na conformidade.

A Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais) também reforçou a importância da auditoria interna, exigindo sua estruturação nas empresas públicas e sociedades de economia mista, com subordinação direta ao Conselho de Administração (artigo 9º, § 1º).

Fundamentação Legal Infraconstitucional e Normativas Relevantes

Além da CF/88, o arcabouço normativo do controle interno é vasto e complexo. Destacam-se:

• Lei nº 4.320/1964: A Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro estabelece, em seu Título VIII (Do Controle da Execução Orçamentária), as bases para o controle interno, definindo que ele abrangerá a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa (artigo 75).
• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF): A LRF reforça a atuação do controle interno, exigindo que o relatório de gestão fiscal contenha parecer do órgão central de controle interno (artigo 59) e determinando que os Tribunais de Contas alertem os Poderes quando constatarem fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas (artigo 59, § 1º).
• Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos): A NLLC inovou ao prever expressamente a gestão de riscos e o controle preventivo nas licitações e contratos, estabelecendo as três linhas de defesa (artigo 169) e exigindo a atuação do controle interno na avaliação e no monitoramento dos processos (artigo 169, inciso III).

A Importância do Decreto nº 9.203/2017

O Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, é um marco na estruturação do controle interno contemporâneo. O decreto define o controle interno como "conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros, operacionalizados de forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das organizações, destinados a enfrentar os riscos e fornecer segurança razoável de que, na consecução da missão da entidade, os seguintes objetivos gerais serão alcançados" (artigo 2º, inciso III).

O decreto reforça a necessidade de a alta administração estabelecer, manter, monitorar e aprimorar o sistema de controle interno (artigo 17).

Jurisprudência e a Atuação dos Tribunais de Contas

Os Tribunais de Contas (TCU e TCEs) exercem o controle externo, mas dependem intrinsecamente do bom funcionamento do controle interno. A jurisprudência do TCU consolidou o entendimento de que a responsabilidade solidária do órgão de controle interno ocorre quando este, ao tomar conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, deixa de dar ciência ao Tribunal de Contas (artigo 74, § 1º, da CF/88).

Nesse sentido, o Acórdão nº 2.871/2014-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler, destacou que o sistema de controle interno não se confunde com a unidade de auditoria interna, e que a responsabilidade primária pelos controles é do gestor. O TCU também tem enfatizado a necessidade de as auditorias internas adotarem abordagens baseadas em risco (Acórdão nº 1.074/2014-TCU-Plenário).

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam na gestão pública e nos órgãos de controle, a compreensão e a implementação eficaz do sistema de controle interno são fundamentais. Algumas orientações práticas incluem:

1. Integração com a Gestão de Riscos: O controle interno não deve ser visto como um fim em si mesmo, mas como uma ferramenta para gerenciar riscos. A identificação, a avaliação e a mitigação de riscos (operacionais, financeiros, de conformidade) devem guiar o desenho dos controles.
2. Abordagem Preventiva: A atuação do controle interno deve priorizar a prevenção de irregularidades, orientando os gestores e aprimorando os processos antes que o dano ao erário ocorra. A NLLC (Lei nº 14.133/2021) reforça essa necessidade no âmbito das contratações públicas.
3. Fortalecimento da Primeira Linha: Os gestores operacionais devem ser capacitados e conscientizados sobre sua responsabilidade primária no controle interno. A cultura organizacional deve promover a transparência e a conformidade (compliance).
4. Independência da Terceira Linha: A auditoria interna deve ter autonomia e independência funcional para relatar suas constatações à alta administração e aos órgãos de controle externo, sem sofrer interferências indevidas.
5. Uso de Tecnologia e Análise de Dados: A implementação de controles automatizados e o uso intensivo de análise de dados (data analytics) são essenciais para aumentar a eficiência e a abrangência do controle interno, permitindo a detecção tempestiva de anomalias.

O Controle Interno e a Agenda 2030

A atuação do controle interno também se alinha com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da ONU, especialmente o ODS 16 (Paz, Justiça e Instituições Eficazes). A construção de instituições eficazes, responsáveis e transparentes em todos os níveis (meta 16.6) depende de sistemas de controle interno robustos que previnam a corrupção e garantam a eficiência na gestão dos recursos públicos.

Conclusão

O sistema de controle interno é alicerce indispensável para a governança e a gestão pública responsável. Longe de ser um mero obstáculo burocrático, ele atua como garantidor da legalidade, da eficiência e da correta aplicação dos recursos da sociedade. A estruturação baseada em linhas de defesa, a integração com a gestão de riscos e a atuação preventiva e proativa são os pilares para um controle interno moderno. Para os profissionais do setor público, o domínio desse sistema e de seu arcabouço normativo é essencial para a defesa do interesse público e a promoção de uma administração cada vez mais transparente e eficaz.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.