Gestão Pública: Dados Abertos

A abertura de dados na administração pública brasileira deixou de ser uma mera opção para se consolidar como um pilar fundamental da governança democrática e da eficiência estatal. Para profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, a compreensão profunda desse tema é essencial, não apenas para garantir a conformidade legal, mas também para impulsionar a inovação e o controle social. Este artigo explora as nuances da gestão de dados abertos no contexto da administração pública, abordando sua fundamentação legal, a jurisprudência pertinente e orientações práticas para a sua implementação.

A Evolução Normativa e o Marco Legal

A trajetória da transparência no Brasil é marcada por marcos legislativos significativos. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso XXXIII, já assegurava o direito de todos receberem dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral. O artigo 37, por sua vez, erigiu a publicidade como um dos princípios basilares da administração pública.

No entanto, a efetivação desses preceitos constitucionais ganhou robustez com a promulgação da Lei de Acesso à Informação (LAI) - Lei nº 12.527/2011. A LAI estabeleceu a transparência ativa (disponibilização proativa de informações) e a transparência passiva (resposta a pedidos de informação) como regras gerais, invertendo a lógica do sigilo, que passou a ser exceção. O artigo 8º da LAI é categórico ao determinar que é dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

Posteriormente, o Marco Civil da Internet (Lei nº 12.965/2014) e, de forma mais incisiva, a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD) - Lei nº 13.709/2018, trouxeram novas camadas de complexidade à gestão de dados. A LGPD, embora focada na proteção de dados pessoais, não inviabiliza a abertura de dados públicos. Pelo contrário, exige que a disponibilização seja feita de forma anonimizada ou pseudonimizada, quando envolver dados pessoais, assegurando o equilíbrio entre a transparência e a privacidade. O artigo 23 da LGPD, por exemplo, dispõe sobre o tratamento de dados pessoais pelo poder público, exigindo que este seja realizado para o atendimento de sua finalidade pública, na persecução do interesse público, com o objetivo de executar as competências legais ou cumprir as atribuições legais do serviço público.

O Decreto nº 8.777/2016 e a Política de Dados Abertos

O Decreto nº 8.777/2016 instituiu a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, estabelecendo diretrizes claras para a abertura de dados. O decreto define dados abertos como aqueles acessíveis ao público, representados em meio digital, estruturados em formato aberto, processáveis por máquina, referenciados na internet e disponibilizados sob licença aberta que permita sua livre utilização, consumo ou cruzamento, limitando-se a creditar a autoria ou a fonte.

A obrigatoriedade de elaboração de Planos de Dados Abertos (PDA) pelos órgãos e entidades federais, prevista no artigo 5º do decreto, é um instrumento crucial para o planejamento e a execução da política. O PDA deve conter, no mínimo, o inventário de bases de dados, o cronograma de abertura, as estratégias de engajamento da sociedade e os mecanismos de monitoramento e avaliação.

Legislação Atualizada: O Cenário até 2026

A contínua evolução tecnológica e a necessidade de aprimorar a gestão pública têm impulsionado a criação de novas normas. A Lei de Governo Digital (Lei nº 14.129/2021) reforçou a importância da interoperabilidade e do uso de dados para a formulação de políticas públicas baseadas em evidências. A lei estabelece princípios como a desburocratização, a modernização, o fortalecimento e a simplificação da relação do poder público com a sociedade, mediante serviços digitais, acessíveis inclusive por dispositivos móveis.

Além disso, a Estratégia de Governo Digital 2024-2027, que orienta as ações do governo federal nesse período, prioriza a oferta de serviços públicos digitais centrados no cidadão, a interoperabilidade de sistemas e a abertura de dados como pilares para a transformação digital. O foco recai sobre a qualidade e a utilidade dos dados disponibilizados, incentivando o desenvolvimento de soluções inovadoras pela sociedade civil e pelo setor privado.

Jurisprudência e Controle do Tribunal de Contas da União (TCU)

A jurisprudência dos tribunais superiores e as decisões do Tribunal de Contas da União (TCU) têm sido fundamentais para consolidar a cultura de dados abertos na administração pública. O Supremo Tribunal Federal (STF) tem reiteradamente afirmado a primazia da transparência, como no julgamento da ADI 4815, que reconheceu a constitucionalidade da divulgação nominal da remuneração de servidores públicos.

O TCU, no exercício de sua função de controle externo, tem atuado proativamente para avaliar a implementação da Política de Dados Abertos. Acórdãos recentes, como o Acórdão 1.832/2018-Plenário e o Acórdão 2.569/2023-Plenário, têm cobrado dos órgãos jurisdicionados o cumprimento das exigências do Decreto nº 8.777/2016, destacando a necessidade de elaboração e execução dos Planos de Dados Abertos, bem como a melhoria na qualidade e na usabilidade dos dados publicados. O TCU enfatiza que a abertura de dados não se resume à mera disponibilização de arquivos, mas exige a adoção de padrões técnicos e a promoção do reuso da informação.

Orientações Práticas para a Implementação

A efetiva implementação da Política de Dados Abertos exige um esforço coordenado e a adoção de boas práticas. Para os profissionais do setor público, as seguintes orientações são essenciais:

1. Elaboração e Execução do Plano de Dados Abertos (PDA): O PDA é o roteiro para a abertura de dados. Deve ser elaborado com a participação de diferentes áreas do órgão (TI, jurídica, comunicação, áreas finalísticas) e prever um cronograma realista, priorizando a abertura de bases de dados de maior interesse público e impacto social.
2. Qualidade e Formato dos Dados: Os dados devem ser disponibilizados em formatos abertos (como CSV, JSON, XML), estruturados e processáveis por máquina. A qualidade da informação é fundamental; dados incompletos, desatualizados ou inconsistentes perdem sua utilidade e podem gerar desinformação. A adoção de dicionários de dados e metadados claros é indispensável para facilitar a compreensão e o reuso da informação.
3. Proteção de Dados Pessoais (LGPD): A anonimização ou pseudonimização de dados pessoais é um requisito inegociável antes da publicação de qualquer base de dados. As técnicas de desidentificação devem ser aplicadas com rigor, garantindo que a reidentificação dos titulares seja impossível ou, no mínimo, demande um esforço desproporcional. A avaliação de risco de reidentificação deve ser uma prática contínua.
4. Engajamento e Reuso: A abertura de dados não é um fim em si mesma. É crucial promover o engajamento da sociedade civil, de pesquisadores, de jornalistas e de desenvolvedores de software para o reuso dos dados. A realização de hackathons, datathons e a criação de canais de comunicação com os usuários são estratégias eficazes para fomentar a inovação e o controle social.
5. Monitoramento e Avaliação: A implementação da política deve ser monitorada continuamente. Indicadores de desempenho, como o número de bases abertas, a taxa de atualização, o volume de downloads e os exemplos de reuso, devem ser acompanhados para avaliar o impacto da política e identificar oportunidades de melhoria. A revisão periódica do PDA é necessária para ajustá-lo às novas demandas e tecnologias.
6. Capacitação: A cultura de dados abertos exige novos conhecimentos e habilidades. A capacitação contínua dos servidores públicos em temas como ciência de dados, LGPD, formatos abertos e gestão da informação é fundamental para o sucesso da política.

O Papel dos Profissionais do Setor Público

Defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores desempenham um papel crucial na consolidação da cultura de dados abertos:

• Defensores e Promotores: Podem utilizar os dados abertos para fundamentar suas ações, identificar padrões de violação de direitos e monitorar a eficácia das políticas públicas. A análise de dados pode subsidiar a atuação em áreas como saúde, educação, segurança pública e meio ambiente, permitindo uma intervenção mais estratégica e baseada em evidências.
• Procuradores: Orientam a administração pública sobre a legalidade da abertura de dados, assegurando o cumprimento da LAI, da LGPD e do Decreto nº 8.777/2016. A elaboração de pareceres jurídicos que conciliem a transparência com a proteção de dados pessoais é essencial para mitigar riscos jurídicos.
• Juízes: Ao julgar demandas relacionadas ao acesso à informação e à proteção de dados, contribuem para a formação da jurisprudência e para a delimitação dos contornos do direito à informação no Brasil. A compreensão técnica sobre anonimização e formatos abertos é cada vez mais necessária para a resolução de litígios complexos.
• Auditores: O controle externo e interno se beneficia enormemente da abertura de dados. A disponibilidade de dados estruturados e atualizados facilita a identificação de irregularidades, a análise de riscos e a avaliação do desempenho da gestão pública. A auditoria baseada em dados permite uma fiscalização mais abrangente, eficiente e preventiva.

Conclusão

A gestão de dados abertos é um imperativo para a administração pública do século XXI. A transição de um modelo de sigilo para um paradigma de transparência ativa e colaborativa exige mudanças culturais, tecnológicas e normativas. O arcabouço legal brasileiro, desde a Constituição Federal até a Lei de Governo Digital, passando pela LAI e pela LGPD, fornece a base necessária para essa transformação. No entanto, a efetividade da política depende do compromisso e da atuação proativa dos profissionais do setor público. Ao abraçar a cultura de dados abertos, a administração pública não apenas cumpre o seu dever legal, mas também fortalece a democracia, promove a inovação e aprimora a qualidade dos serviços prestados à sociedade. A abertura de dados é, em última análise, um investimento na construção de um Estado mais transparente, eficiente e responsivo às necessidades do cidadão.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.