Governança: Gestão por Resultados

A Administração Pública moderna, em compasso com as demandas de uma sociedade cada vez mais complexa e exigente, tem experimentado uma transição paradigmática. O foco, outrora restrito ao controle rigoroso de processos e legalidade estrita, volta-se agora, de forma incisiva, para a entrega de valor público e a efetividade das ações estatais. É nesse cenário que a Governança e a Gestão por Resultados emergem como pilares fundamentais, não apenas como conceitos gerenciais, mas como imperativos legais e constitucionais. Para profissionais do setor público – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores –, compreender essa nova dinâmica é crucial para a atuação eficaz e para a correta aplicação do Direito Administrativo.

O presente artigo, direcionado a esse público especializado, visa explorar a interface entre a Governança Pública e a Gestão por Resultados, analisando seus fundamentos normativos, a evolução jurisprudencial e as implicações práticas para o controle e a atuação estratégica no âmbito estatal.

O Novo Paradigma da Administração Pública: Da Burocracia à Governança

A transição do modelo burocrático, centrado na conformidade (compliance) processual, para o modelo gerencial, com ênfase nos resultados, não é uma novidade recente. Contudo, a consolidação desse processo no Brasil tem ganhado contornos mais nítidos e exigentes com a incorporação do conceito de Governança Pública.

Enquanto a gestão (management) se preocupa com o "como fazer" – a execução das políticas e a alocação de recursos –, a governança refere-se ao "o que fazer" e "para quem fazer". Trata-se do conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. A Gestão por Resultados, portanto, é a ferramenta que concretiza os objetivos traçados pela Governança.

Fundamentos Constitucionais e Legais

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, caput, elenca os princípios fundamentais da Administração Pública, dentre os quais se destaca a eficiência. A Emenda Constitucional nº 19/1998, que inseriu explicitamente esse princípio, marcou o início formal da reforma gerencial no Brasil. A eficiência, sob a ótica da Governança, transcende a mera economia de recursos (fazer mais com menos) e abrange a eficácia (atingir os objetivos) e a efetividade (gerar impacto real na sociedade).

A legislação infraconstitucional tem acompanhado essa evolução, consolidando a exigência de resultados e a adoção de práticas de governança.

Decreto nº 9.203/2017: O Marco da Governança Pública Federal

O Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, representa um marco fundamental na normatização da governança na Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. O diploma legal estabelece princípios, diretrizes e mecanismos para a governança pública, tornando-a uma obrigação legal e não apenas uma recomendação de boas práticas.

O art. 3º do Decreto estabelece como princípios da governança pública. I - capacidade de resposta; II - integridade; III - confiabilidade; IV - melhoria regulatória; V - prestação de contas e responsabilidade; e VI - transparência.

O art. 4º, por sua vez, elenca as diretrizes, enfatizando a necessidade de direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, promovendo a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a integração dos serviços públicos. A gestão por resultados está, portanto, intrinsecamente ligada à capacidade de resposta (responsividade) e à prestação de contas (accountability).

A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos - NLLC) incorpora a governança como princípio norteador das contratações públicas. O art. 11, caput, da NLLC determina que o processo licitatório tem por objetivos, além de assegurar a seleção da proposta mais vantajosa e o tratamento isonômico, "incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável".

Mais adiante, o art. 11, parágrafo único, estabelece que a alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações, devendo implementar processos e estruturas que assegurem o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias, bem como promovam a eficiência, a efetividade e a eficácia em suas contratações. A NLLC, assim, exige que o controle das contratações deixe de ser meramente formal e passe a avaliar se a contratação efetivamente gerou o resultado esperado.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a LC 193/2022

A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) já estabelecia mecanismos de controle de gastos e metas fiscais. A evolução normativa, no entanto, tem aprofundado a exigência de planejamento e avaliação de resultados. A Lei Complementar nº 193, de 17 de março de 2022 (conhecida como Lei do Marco Fiscal), ao estabelecer novas regras para o equilíbrio das contas públicas, reforça a necessidade de avaliação contínua da efetividade das políticas públicas financiadas pelo orçamento, alinhando-se aos princípios da gestão por resultados.

A Jurisprudência e a Evolução do Controle: Do Controle de Legalidade ao Controle de Desempenho

A atuação dos órgãos de controle – notadamente o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Ministério Público – tem refletido a mudança de paradigma em direção à governança e à gestão por resultados.

O Papel do Tribunal de Contas da União (TCU)

O TCU tem sido um dos principais indutores da governança pública no Brasil. A Corte de Contas, tradicionalmente focada no controle de legalidade (conformidade), tem ampliado significativamente a realização de auditorias operacionais (ou de desempenho).

As auditorias operacionais visam avaliar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das organizações, programas e atividades governamentais. O TCU, por meio de seus referenciais e manuais (como o Referencial Básico de Governança), tem exigido que os órgãos públicos demonstrem não apenas que gastaram os recursos de acordo com a lei, mas que atingiram os resultados planejados e geraram impacto positivo para a sociedade.

A jurisprudência do TCU (Acórdãos nº 2.622/2015-Plenário e nº 1.171/2017-Plenário, por exemplo) consolida o entendimento de que a ausência de mecanismos de governança, o planejamento deficiente e a falta de avaliação de resultados configuram irregularidades sujeitas a sanção, mesmo que não haja desvio de recursos. O controle, portanto, passa a incidir sobre a qualidade da gestão.

A Atuação do Ministério Público e do Judiciário

O Ministério Público (MP), em sua função de defesa do patrimônio público e da probidade administrativa, também tem incorporado a análise de desempenho em suas investigações. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021) exige, para a configuração do ato de improbidade, a demonstração do dolo específico e do dano ao erário (nas hipóteses do art. 10). A avaliação do resultado da política pública torna-se, muitas vezes, elemento central para aferir a existência de dano e a má-fé do gestor.

O Poder Judiciário, por sua vez, embora tradicionalmente refratário ao controle do mérito administrativo, tem sido cada vez mais instado a intervir em políticas públicas, especialmente nas áreas de saúde e educação, com base na garantia de direitos fundamentais. A aplicação da teoria da reserva do possível e do mínimo existencial exige, por parte dos magistrados, uma análise rigorosa da eficiência e da efetividade da gestão pública, avaliando se a escassez de recursos alegada pelo Estado decorre de fato objetivo ou de má gestão (falta de governança).

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A consolidação da Governança e da Gestão por Resultados impõe novos desafios e exige adaptações na atuação dos profissionais do Direito Público.

Para Auditores e Controladores Internos

O controle interno deve atuar de forma preventiva e estratégica, auxiliando a alta administração na implementação e no monitoramento dos mecanismos de governança:

1. Foco em Auditorias Operacionais: Expandir o escopo das auditorias além da conformidade, avaliando a eficácia e a efetividade dos programas governamentais.
2. Avaliação de Riscos: Implementar metodologias robustas de gestão de riscos, identificando e mitigando os fatores que podem impedir o alcance dos resultados.
3. Monitoramento de Indicadores: Acompanhar sistematicamente os indicadores de desempenho definidos no planejamento estratégico e no Plano Plurianual (PPA).

Para Membros do Ministério Público (Promotores e Procuradores)

A atuação do MP na tutela do patrimônio público deve ir além da repressão a atos de corrupção, abrangendo a indução de boas práticas de gestão:

1. Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) Focados em Resultados: Ao firmar TACs, estabelecer metas claras, indicadores de desempenho e prazos para a implementação de melhorias na gestão e na governança dos órgãos públicos.
2. Inquéritos Civis sobre Eficiência: Instaurar procedimentos investigatórios para apurar a ineficiência crônica e a falta de planejamento em políticas públicas essenciais, buscando responsabilizar gestores omissos.
3. Diálogo Interinstitucional: Fomentar a colaboração com os Tribunais de Contas e os órgãos de controle interno para o compartilhamento de informações e a atuação coordenada.

Para Magistrados (Juízes)

O Judiciário, ao julgar ações envolvendo políticas públicas, deve adotar uma postura deferente, porém crítica, em relação à gestão estatal:

1. Análise Estrutural: Em ações civis públicas que demandam a implementação de políticas complexas, adotar decisões estruturais, que estabeleçam metas e prazos para a Administração Pública, com monitoramento contínuo pelo juízo.
2. Exigência de Justificativa Baseada em Evidências: Ao avaliar a alegação de reserva do possível, exigir que o ente público demonstre, com base em dados concretos e indicadores de gestão, a real impossibilidade de atendimento da demanda.
3. Uso de Perícias Técnicas: Recorrer a perícias técnicas especializadas em gestão pública e avaliação de políticas públicas para auxiliar na tomada de decisão.

Para Defensores Públicos e Procuradores (Advocacia Pública)

A advocacia pública deve atuar não apenas na defesa judicial do Estado, mas também na consultoria e assessoramento preventivo, garantindo a segurança jurídica das inovações gerenciais:

1. Consultoria em Modelagem de Contratos: Auxiliar na elaboração de contratos administrativos (especialmente nas concessões e parcerias público-privadas) que incorporem mecanismos de remuneração vinculados ao desempenho e à qualidade dos serviços prestados.
2. Defesa Baseada em Resultados: Na defesa de gestores públicos, argumentar não apenas com base na legalidade formal, mas também na demonstração de que as decisões administrativas, ainda que inovadoras ou com riscos calculados, foram tomadas com base em planejamento e buscaram o melhor resultado para a sociedade.
3. Fomento à Inovação: Orientar os gestores sobre as possibilidades legais de adoção de práticas inovadoras na gestão pública, garantindo que a busca por resultados ocorra dentro dos limites da juridicidade.

Conclusão

A Governança e a Gestão por Resultados não são modismos passageiros, mas imperativos constitucionais e legais que redefinem a atuação da Administração Pública brasileira. A transição de um controle puramente formal para uma avaliação focada no impacto e na efetividade das políticas públicas exige dos profissionais do Direito Público – auditores, promotores, juízes e defensores – uma atualização constante e uma mudança de perspectiva. Compreender e aplicar os princípios da governança é essencial para assegurar que o Estado cumpra sua missão fundamental: entregar serviços de qualidade e promover o bem-estar da sociedade, de forma eficiente, transparente e responsável.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.