Governança: Governança Pública

O debate sobre o papel do Estado, sua eficiência e os resultados entregues à sociedade tem evoluído de forma significativa nas últimas décadas. Se no passado a preocupação central era a legalidade estrita dos atos administrativos, a complexidade dos desafios contemporâneos exige um olhar mais amplo, que integre gestão, controle, transparência e, fundamentalmente, a geração de valor público. É nesse contexto que o conceito de Governança Pública ganha protagonismo, não apenas como um jargão gerencial, mas como um imperativo jurídico e institucional para todos os profissionais do setor público.

A governança não substitui a gestão, mas a direciona. Enquanto a gestão cuida da execução, do "fazer as coisas de forma correta", a governança ocupa-se da direção e do controle, assegurando que se "faça as coisas certas", de acordo com os interesses da sociedade. Para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, compreender os mecanismos e as exigências normativas da Governança Pública é essencial para atuar na vanguarda do Direito Administrativo Público, prevenindo irregularidades e promovendo a efetividade das políticas públicas.

O Arcabouço Normativo da Governança Pública

O desenvolvimento da Governança Pública no Brasil tem sido impulsionado por um conjunto crescente de normas que buscam institucionalizar boas práticas e estabelecer padrões de atuação para os órgãos e entidades da Administração Pública.

A pedra angular desse arcabouço, no âmbito federal, foi o Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. O decreto definiu princípios como capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e responsabilidade e transparência.

Mais recentemente, a Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) consolidou a governança como um pilar essencial para as contratações públicas. O art. 11 da referida lei determina que a alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos na lei, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover a eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações.

Além das normas em sentido estrito, o Tribunal de Contas da União (TCU) tem desempenhado um papel fundamental na difusão e indução da Governança Pública. O Referencial Básico de Governança do TCU é um instrumento de extrema relevância, oferecendo diretrizes claras sobre liderança, estratégia e controle. A jurisprudência do TCU, consubstanciada em diversos Acórdãos, tem reiteradamente exigido a implementação de mecanismos de governança como condição para a regularidade e eficiência da gestão pública.

Pilares da Governança Pública: Liderança, Estratégia e Controle

A Governança Pública se sustenta em três pilares inter-relacionados, cujo funcionamento harmônico é crucial para o sucesso da atuação estatal.

Liderança

A liderança refere-se ao conjunto de práticas de natureza humana ou comportamental exercida nos principais cargos das organizações. Diz respeito ao comprometimento da alta administração com a integridade, a cultura organizacional orientada para resultados, a definição de diretrizes claras e a promoção de um ambiente de trabalho que estimule a inovação e o aprendizado contínuo.

Do ponto de vista jurídico, a responsabilidade pela liderança recai sobre os dirigentes máximos dos órgãos e entidades públicas. A omissão ou a negligência na implementação de políticas de integridade e na condução estratégica da instituição podem configurar falha de governança, com potenciais repercussões no âmbito do controle externo e da responsabilização civil e administrativa.

Estratégia

A estratégia envolve a definição de objetivos de longo prazo, a alocação eficiente de recursos e o alinhamento das ações institucionais às necessidades da sociedade. Na Administração Pública, a estratégia se materializa em instrumentos como o Plano Plurianual (PPA), as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e as Leis Orçamentárias Anuais (LOA), além dos planejamentos estratégicos institucionais.

Para os profissionais do Direito Público, o desafio consiste em garantir que o planejamento estratégico não seja um mero exercício formal, mas um instrumento efetivo de direcionamento da gestão. A atuação deve buscar assegurar a aderência das ações administrativas aos objetivos estratégicos, prevenindo o desperdício de recursos e a descontinuidade de políticas públicas.

Controle

O pilar do controle abrange os mecanismos que garantem a conformidade legal, a transparência, a prestação de contas (accountability) e a gestão de riscos. É nesse pilar que se insere a atuação das auditorias internas, das controladorias e dos órgãos de controle externo.

A gestão de riscos, em particular, tornou-se um elemento central da Governança Pública. Não se trata apenas de evitar fraudes e irregularidades, mas de identificar, avaliar e mitigar os riscos que possam comprometer o alcance dos objetivos institucionais. A implementação de sistemas de gestão de riscos eficientes é uma exigência normativa crescente e um fator determinante para a avaliação da governança de um órgão público.

A Governança e os Desafios da Conformidade e Integridade

A conformidade (compliance) e a integridade são componentes indissociáveis da Governança Pública. A conformidade diz respeito à aderência estrita às leis, regulamentos e normas internas. A integridade vai além, envolvendo a adoção de princípios éticos, a transparência, a prevenção da corrupção e a promoção do interesse público.

A implementação de Programas de Integridade tem se tornado uma exigência legal e uma boa prática reconhecida. O Decreto nº 9.203/2017 determinou que os órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão instituir programa de integridade, com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de corrupção.

Para os operadores do Direito Público, a análise da integridade de um órgão não se limita à verificação da existência formal de um programa, mas abrange a avaliação de sua efetividade. A ausência de mecanismos adequados de prevenção e detecção de irregularidades pode ser interpretada como uma falha de governança, ensejando a atuação dos órgãos de controle e do Ministério Público.

Orientações Práticas para a Atuação Profissional

A compreensão e a aplicação dos princípios da Governança Pública demandam uma mudança de paradigma na atuação dos profissionais do setor público. Algumas orientações práticas podem contribuir para essa transição:

1. Foco em Resultados e Geração de Valor Público: A análise jurídica e o controle das ações governamentais não devem se restringir à estrita legalidade, mas devem considerar a eficiência, a eficácia e a efetividade na consecução dos objetivos públicos.
2. Integração e Colaboração Institucional: A Governança Pública exige uma atuação articulada entre os diferentes atores envolvidos, incluindo gestores, auditores, procuradores e defensores. O fomento a redes de colaboração e o compartilhamento de informações são essenciais para o aprimoramento da governança.
3. Adoção de Abordagens Preventivas: A ênfase na gestão de riscos e na implementação de programas de integridade permite antecipar problemas e prevenir a ocorrência de irregularidades, reduzindo os custos e os impactos negativos para a sociedade.
4. Uso Intensivo de Tecnologia e Dados: A análise de dados e a utilização de ferramentas tecnológicas (como inteligência artificial) são instrumentos poderosos para o monitoramento, a avaliação e o controle das ações governamentais, contribuindo para a tomada de decisões mais embasadas e transparentes.
5. Atualização Contínua e Capacitação: A dinâmica da Governança Pública exige dos profissionais do Direito Público um compromisso com a formação contínua e a atualização sobre as inovações normativas e as melhores práticas de gestão e controle.

Conclusão

A Governança Pública não é um modismo passageiro, mas uma transformação profunda na forma como o Estado se organiza e atua. Para os profissionais do setor público, a compreensão e a aplicação dos princípios de governança são essenciais para garantir a efetividade das políticas públicas, a integridade da gestão e a geração de valor para a sociedade. A transição de um modelo focado exclusivamente na legalidade formal para um modelo que integre gestão, controle, transparência e resultados é um desafio complexo, mas imprescindível para a construção de uma Administração Pública mais eficiente, transparente e comprometida com o interesse público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.