Governança: Modernização do Estado

A governança pública desponta como a pedra angular da modernização do Estado brasileiro, transcendendo a mera gestão administrativa para se consolidar como um sistema complexo de direção, controle e avaliação. Profissionais do setor público — defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores — são desafiados a compreender e aplicar os princípios da governança, não apenas como um imperativo de eficiência, mas como um dever constitucional de garantir a entrega de valor público à sociedade. Este artigo explora a evolução da governança no Brasil, seu arcabouço legal e jurisprudencial, e as implicações práticas para a atuação dos agentes públicos.

A Evolução da Governança Pública no Brasil

A trajetória da governança pública no Brasil reflete um amadurecimento institucional progressivo. Da burocracia weberiana, focada na legalidade estrita e no controle de processos, evoluímos para a Nova Gestão Pública (New Public Management), que introduziu conceitos de eficiência e foco em resultados. Contudo, foi a partir da consolidação do paradigma da Governança Pública que o Estado passou a incorporar princípios como transparência, accountability, integridade e participação cidadã.

A governança não se confunde com gestão. Enquanto a gestão cuida da execução das políticas públicas, a governança estabelece o direcionamento estratégico, os mecanismos de controle e a avaliação de desempenho. O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Referencial Básico de Governança aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública, define governança como "o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade".

Arcabouço Legal e Normativo

A modernização do Estado por meio da governança encontra sólido respaldo na legislação brasileira. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, caput, estabelece os princípios básicos da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A governança atua como o mecanismo que operacionaliza esses princípios, garantindo que não sejam apenas normas programáticas, mas diretrizes efetivas.

Decreto nº 9.203/2017 e a Política de Governança

O Decreto nº 9.203/2017, que institui a Política de Governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, representa um marco na institucionalização da governança no Poder Executivo Federal. Este decreto define os princípios da governança pública (capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e responsabilidade e transparência) e estabelece diretrizes fundamentais:

• Liderança: Art. 4º, I - Direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade, encontrando soluções tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as mudanças de contexto.
• Estratégia: Art. 4º, II - Promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico.
• Controle: Art. 4º, III - Monitorar o desempenho e avaliar a concepção, a implementação e os resultados das políticas e das diretrizes institucionais para assegurar que as diretrizes estratégicas sejam observadas.

A Lei de Inovação e a Nova Lei de Licitações

A Lei nº 10.973/2004 (Lei de Inovação) e, mais recentemente, a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) também incorporam elementos cruciais de governança. A Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 11, estabelece que a alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações, exigindo planejamento, transparência e controle de riscos:

• Art. 11, Parágrafo único (Lei nº 14.133/2021): "A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações."

Avanços Legislativos até 2026

Até 2026, espera-se a consolidação de normas que aprofundem a governança digital, como a Lei do Governo Digital (Lei nº 14.129/2021), que estabelece princípios, regras e instrumentos para o aumento da eficiência da administração pública, e a Lei Geral de Proteção de Dados (Lei nº 13.709/2018), que exige rigorosa governança de dados pessoais. A integração dessas leis exige que os órgãos públicos adotem posturas proativas, garantindo a interoperabilidade de sistemas e a segurança da informação, sempre com foco na melhoria da prestação de serviços ao cidadão.

Jurisprudência e a Visão dos Tribunais de Contas

Os Tribunais de Contas, em especial o TCU, têm desempenhado um papel fundamental na indução da governança pública. Através de auditorias, levantamentos e acórdãos, o TCU estabelece padrões e recomendações que moldam a atuação dos gestores públicos.

O Papel do TCU na Indução da Governança

O TCU, por meio do Levantamento Integrado de Governança Organizacional Pública (iGG), avalia periodicamente a maturidade da governança em diversos órgãos e entidades. O Acórdão 2603/2018-TCU-Plenário, por exemplo, destaca a importância da institucionalização de comitês de governança e da adoção de práticas de gestão de riscos. A jurisprudência do TCU reafirma que a ausência de mecanismos de governança pode caracterizar gestão temerária e ensejar a responsabilização dos gestores:

• Súmula TCU nº 286: "A responsabilidade pela implementação e pelo monitoramento de controles internos, bem como pela gestão de riscos, cabe aos dirigentes máximos dos órgãos e entidades da administração pública."

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) também têm editado resoluções que exigem a adoção de práticas de governança, planejamento estratégico e gestão de riscos em seus respectivos âmbitos de atuação.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A implementação da governança exige uma mudança cultural profunda, passando de uma lógica reativa e focada na legalidade estrita para uma abordagem proativa, estratégica e voltada para resultados. Profissionais do setor público, em suas diferentes funções, desempenham papéis cruciais nesse processo.

Defensores, Procuradores e Promotores

Para os membros do Ministério Público e da Advocacia Pública, a governança exige uma atuação mais preventiva e estratégica. A judicialização excessiva e o controle a posteriori devem ceder espaço para a indução de boas práticas e a resolução consensual de conflitos:

• Ação Preventiva: Atuar na orientação de gestores públicos sobre a importância da gestão de riscos e da conformidade (compliance) na formulação e execução de políticas públicas.
• Controle da Governança: O Ministério Público pode e deve questionar não apenas a legalidade de um ato, mas a ausência de mecanismos de governança que garantam sua eficácia e eficiência. A falta de planejamento, por exemplo, pode ser considerada uma falha grave de governança, passível de responsabilização.
• Advocacia de Estado: Procuradores devem atuar na defesa de políticas públicas que estejam amparadas por sólidos mecanismos de governança, auxiliando na elaboração de normas e regulamentos que fortaleçam a integridade e a transparência.

Juízes e Auditores

Para magistrados e auditores de controle externo e interno, a governança fornece critérios mais objetivos para a avaliação da gestão pública:

• Critérios de Julgamento: A avaliação da gestão deve considerar não apenas o cumprimento formal da lei, mas a adequação dos mecanismos de governança adotados pelo órgão. Um gestor que implementa um robusto sistema de gestão de riscos demonstra diligência, mesmo que ocorram falhas, o que pode mitigar sua responsabilização.
• Auditoria Baseada em Riscos: A atuação dos auditores deve se concentrar nas áreas de maior risco e relevância, avaliando a eficácia dos controles internos e a aderência das práticas de gestão aos princípios da governança.
• Foco em Resultados: A avaliação deve considerar a entrega de valor público, ou seja, se os recursos empregados geraram os resultados esperados para a sociedade.

Implementação de Mecanismos de Governança

A modernização do Estado requer a implementação prática de mecanismos de governança:

1. Comitês de Governança: Instituição de instâncias colegiadas para deliberar sobre diretrizes estratégicas, gestão de riscos e integridade.
2. Planejamento Estratégico: Elaboração e monitoramento de planos estratégicos alinhados com os objetivos institucionais e com as demandas da sociedade.
3. Gestão de Riscos: Identificação, avaliação e mitigação de riscos que possam comprometer o alcance dos objetivos institucionais.
4. Transparência e Accountability: Disponibilização de informações claras e tempestivas sobre a atuação do órgão, garantindo a prestação de contas à sociedade.
5. Programas de Integridade (Compliance): Adoção de medidas para prevenir, detectar e punir fraudes e atos de corrupção.

Conclusão

A governança pública não é um modismo gerencial, mas um imperativo constitucional para a modernização do Estado brasileiro. Para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, a compreensão e a aplicação dos princípios da governança são essenciais para garantir que a administração pública atue de forma eficiente, íntegra e voltada para a entrega de valor à sociedade. O desafio atual não é apenas cumprir a lei, mas garantir que a lei seja um instrumento eficaz para a construção de um Estado mais justo, transparente e capaz de responder às demandas do cidadão.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.