A governança pública contemporânea exige um modelo de atuação estatal que transcenda a mera prestação de contas (accountability) reativa. A transparência ativa, nesse contexto, emerge como um pilar fundamental, um imperativo categórico para a construção de uma administração pública eficiente, proba e, sobretudo, democrática. O paradigma mudou: não basta responder aos questionamentos; é preciso antecipar as demandas informacionais da sociedade, disponibilizando dados de forma clara, tempestiva e acessível.
Para os profissionais que operam no cerne do Estado – defensores públicos, procuradores, promotores de justiça, magistrados e auditores de controle externo e interno –, a compreensão aprofundada da transparência ativa não é apenas um requisito técnico, mas uma ferramenta essencial para o exercício de suas funções. Seja na defesa do patrimônio público, na fiscalização da aplicação dos recursos, no controle de legalidade dos atos administrativos ou na garantia dos direitos fundamentais, a informação pública é a matéria-prima da atuação estatal.
Este artigo se propõe a analisar o arcabouço normativo, as implicações práticas e os desafios da transparência ativa no âmbito da governança pública, oferecendo reflexões e orientações para os operadores do Direito Administrativo Público.
O Arcabouço Normativo da Transparência Ativa: Da Constituição à LAI e à LGPD
A transparência, como princípio informador da Administração Pública, encontra seu nascedouro no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), corolário do princípio da publicidade. No entanto, a evolução do conceito para a dimensão "ativa" ganhou contornos precisos com a Lei Complementar nº 131/2009 (Lei da Transparência), que alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - LC nº 101/2000), e, de forma mais abrangente, com a Lei de Acesso à Informação (LAI - Lei nº 12.527/2011).
A LAI como Marco Regulatório Central
A LAI estabelece a diretriz da "observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção" (art. 3º, I). O art. 8º da referida lei é o epicentro da transparência ativa, impondo aos órgãos e entidades públicas o dever de promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
O rol do § 1º do art. 8º da LAI, embora exemplificativo, estabelece os requisitos mínimos de divulgação, incluindo:
- Estrutura organizacional, competências e legislação aplicável;
- Repasses ou transferências de recursos financeiros;
- Execução orçamentária e financeira detalhada;
- Informações sobre licitações e contratos;
- Dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras;
- Respostas a perguntas mais frequentes da sociedade (FAQ).
A obrigatoriedade da utilização da internet como veículo de divulgação (art. 8º, § 2º) consolidou o Portal da Transparência como a principal ferramenta de accountability ativa no Brasil.
A Interseção com a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD)
O advento da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD - Lei nº 13.709/2018) introduziu um novo e complexo desafio: a harmonização entre o dever de transparência ativa e o direito à privacidade e à proteção de dados pessoais. A Administração Pública, ao disponibilizar informações, deve observar os princípios da finalidade, adequação e necessidade (art. 6º da LGPD).
A jurisprudência tem se debruçado sobre essa tensão. O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas ocasiões (como no julgamento do RE 652777/SP, que tratou da divulgação nominal da remuneração de servidores públicos), firmou o entendimento de que a publicidade das informações de interesse público prevalece sobre a privacidade, desde que não haja ofensa ao núcleo duro da intimidade.
Na prática, a anonimização ou pseudonimização de dados (art. 5º, XI, da LGPD) torna-se uma técnica indispensável quando a divulgação da informação de interesse público (como, por exemplo, a lista de beneficiários de um programa social) envolver dados pessoais sensíveis ou cuja divulgação integral não seja estritamente necessária para a finalidade de controle social.
Desafios e Boas Práticas na Implementação da Transparência Ativa
A mera publicação de dados não configura, por si só, transparência ativa eficaz. A informação deve ser compreensível, estruturada e passível de tratamento (dados abertos).
A Cultura do Sigilo vs. A Cultura da Transparência
Um dos maiores obstáculos à efetividade da LAI ainda é a persistência de uma cultura burocrática refratária à publicidade. Para auditores, promotores e procuradores, o enfrentamento dessa cultura exige atuação firme, não apenas por meio de ações de responsabilização (improbidade administrativa, por exemplo), mas também mediante a indução de boas práticas e a promoção de capacitações.
O art. 32 da LAI tipifica as condutas ilícitas relacionadas à restrição injustificada do acesso à informação, sujeitando os agentes públicos a sanções administrativas, civis e penais. A atuação do Ministério Público e dos Tribunais de Contas é crucial para garantir a efetividade dessas sanções.
Dados Abertos e Interoperabilidade
A Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal (Decreto nº 8.777/2016) e a Lei do Governo Digital (Lei nº 14.129/2021) reforçam a necessidade de que os dados sejam disponibilizados em formato aberto (não proprietário, legível por máquina). Isso permite o cruzamento de informações por pesquisadores, jornalistas e pela própria sociedade civil, potencializando o controle social.
Para os órgãos de controle, a interoperabilidade de sistemas e o acesso a bases de dados abertas são ferramentas poderosas para a detecção de fraudes, o monitoramento de políticas públicas e a auditoria baseada em riscos. A utilização de inteligência artificial e machine learning na análise desses dados abertos já é uma realidade na atuação de diversos Tribunais de Contas e Ministérios Públicos (como o projeto "Alice" do TCU e o "Robô de Licitações" do MPRJ).
A Linguagem Cidadã e a Acessibilidade
A informação técnica, orçamentária ou jurídica, quando divulgada sem a devida contextualização, pode ser ininteligível para o cidadão comum. A transparência ativa pressupõe a tradução da linguagem burocrática para uma "linguagem cidadã".
O desenvolvimento de painéis interativos (dashboards), infográficos e cartilhas explicativas são boas práticas que devem ser incentivadas. Além disso, a acessibilidade digital para pessoas com deficiência, conforme preconizado pela Lei Brasileira de Inclusão (Lei nº 13.146/2015), é um requisito inegociável para os portais de transparência.
O Papel dos Profissionais do Setor Público
A consolidação da transparência ativa como pilar da governança exige uma atuação proativa dos diversos atores do sistema de justiça e controle:
- Ministério Público (Promotores e Procuradores): A atuação do MP é fundamental tanto na tutela coletiva (exigindo a adequação dos portais de transparência dos entes federativos) quanto na esfera penal e de improbidade administrativa, nos casos de omissão dolosa ou recusa injustificada de fornecimento de informações. A expedição de Recomendações e a celebração de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) são instrumentos eficazes para a correção de rumos.
- Tribunais de Contas (Auditores): A fiscalização da transparência ativa deve integrar o escopo regular das auditorias financeiras e de conformidade. A avaliação dos portais de transparência, com base em matrizes de risco e indicadores de desempenho, é uma prática consolidada nos TCs, contribuindo para o aprimoramento contínuo da gestão pública.
- Advocacia Pública (Procuradores): A atuação consultiva e preventiva é crucial. Os procuradores devem orientar os gestores sobre os limites da LAI e da LGPD, elaborando pareceres que balizem a divulgação de informações, minimizando riscos de judicialização e garantindo a legalidade dos atos administrativos.
- Defensoria Pública: A transparência ativa é um instrumento vital para a atuação da Defensoria na tutela de direitos coletivos, especialmente no acesso a serviços públicos essenciais (saúde, educação, moradia). A obtenção de dados sobre filas de espera, disponibilidade de leitos e execução de orçamentos da área social subsidia ações civis públicas e outras medidas judiciais e extrajudiciais.
- Poder Judiciário (Magistrados): A atuação do Judiciário deve ser pautada pela máxima efetividade do direito fundamental à informação. Em ações judiciais que envolvam pedidos de acesso a dados ou questionamentos sobre a legalidade de restrições informacionais, o magistrado deve aplicar o teste de proporcionalidade, priorizando a publicidade sempre que não houver justificativa legal idônea para o sigilo. A jurisprudência, como o já citado RE 652777/SP e a ADI 4815 (que tratou das biografias não autorizadas, reafirmando o direito à informação), serve de norte para as decisões de primeira e segunda instâncias.
Conclusão
A transparência ativa não é um fim em si mesmo, mas um meio indispensável para o fortalecimento da governança pública, a mitigação da corrupção e a promoção da cidadania. Para os profissionais que atuam na defesa da ordem jurídica e na fiscalização do Estado, a compreensão aprofundada da LAI, da LGPD e das políticas de dados abertos é condição sine qua non para o exercício de suas funções na atual quadra histórica. A consolidação de uma cultura de transparência exige vigilância constante, atuação proativa e o compromisso inabalável com o interesse público.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.