Guia: Agente Público e Terceiro

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) - Lei nº 8.429/1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e atualizações subsequentes até 2026, estabelece o regime de responsabilização por atos que atentam contra a probidade na Administração Pública. Um dos temas centrais e complexos da LIA reside na responsabilização conjunta de agentes públicos e terceiros (particulares), que atuam em conluio para a prática do ilícito. Este guia visa elucidar os contornos dessa responsabilização, abordando os requisitos legais, a jurisprudência consolidada e orientações práticas para os profissionais do setor público.

A Figura do Agente Público na LIA

A definição de agente público para fins da LIA é ampla e abrange qualquer pessoa que exerça, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo 1º da Lei.

O Artigo 2º e a Extensão do Conceito

O art. 2º da LIA estabelece: "Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior."

A amplitude deste conceito busca coibir a impunidade, garantindo que qualquer indivíduo que exerça função pública, independentemente da natureza do vínculo, seja responsabilizado por atos de improbidade. Estão incluídos, portanto, servidores estatutários, celetistas, comissionados, agentes políticos (com as ressalvas da jurisprudência do STF), estagiários, mesários eleitorais, peritos judiciais, e até mesmo particulares em colaboração com o poder público, como concessionários e permissionários de serviços públicos, quando no exercício da função delegada.

A Responsabilidade do Agente Político

A responsabilização de agentes políticos (Presidente da República, Ministros de Estado, Governadores, Prefeitos, etc.) por atos de improbidade administrativa gerou intensos debates na jurisprudência. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 976.566 (Tema 576 de Repercussão Geral), firmou a tese de que o processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-Lei 201/1967) não impede sua responsabilização por ato de improbidade administrativa previsto na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias.

A Responsabilização do Terceiro

A LIA prevê a responsabilização do terceiro (particular) que induz, concorre ou se beneficia do ato de improbidade administrativa. O art. 3º da Lei estabelece: "As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta."

Requisitos para a Responsabilização do Terceiro

A responsabilização do terceiro exige a configuração de três elementos essenciais:

1. Ato de Improbidade Praticado por Agente Público: O terceiro só pode ser responsabilizado se houver um ato de improbidade praticado por um agente público. Não existe ato de improbidade praticado exclusivamente por particular. É imprescindível o concurso de agentes, ou seja, a atuação conjunta do agente público e do terceiro.
2. Conduta do Terceiro: A conduta do terceiro deve se enquadrar em uma das seguintes modalidades.

• Induzir: Criar a ideia do ato ímprobo na mente do agente público.
• Concorrer: Colaborar para a prática do ato, seja materialmente (fornecendo meios, informações) ou intelectualmente (prestando auxílio, aconselhamento).
• Beneficiar-se: Auferir vantagem indevida, direta ou indireta, decorrente do ato de improbidade.

3. Dolo: A Lei nº 14.230/2021 instituiu o dolo como requisito essencial para a configuração do ato de improbidade administrativa, exigindo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (dolo específico). O art. 1º, § 2º, define dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente." Essa exigência se aplica tanto ao agente público quanto ao terceiro.

A Jurisprudência do STJ: A Necessidade do Concurso de Agentes

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) firmou o entendimento de que a responsabilização do terceiro está condicionada à sua atuação em conjunto com um agente público. Em outras palavras, não é possível responsabilizar um particular por improbidade administrativa se não houver a comprovação do envolvimento de um agente público no ato ilícito.

No julgamento do Recurso Especial (REsp) 1.171.017/MG, o STJ assentou: "Os particulares sujeitam-se à Lei de Improbidade Administrativa quando induzem, concorrem ou se beneficiam do ato ímprobo, nos termos do art. 3º da Lei n. 8.429/1992, exigindo-se, contudo, o concurso de agentes públicos."

O Conluio entre Agente Público e Terceiro: Aspectos Práticos e Probatórios

A comprovação do conluio entre agente público e terceiro é um dos maiores desafios na persecução da improbidade administrativa. O conluio, caracterizado pelo acordo de vontades para a prática do ato ilícito, muitas vezes ocorre de forma velada, dificultando a obtenção de provas diretas.

A Importância das Provas Indiretas (Indícios)

Diante da dificuldade de obtenção de provas diretas, a jurisprudência tem admitido o uso de provas indiretas (indícios) para demonstrar o conluio. O STJ tem reconhecido a validade da prova indiciária na ação de improbidade, desde que os indícios sejam múltiplos, concatenados e convergentes para a mesma conclusão.

Exemplos de indícios que podem configurar o conluio:

• Relações de parentesco, amizade íntima ou negócios entre o agente público e o terceiro.
• Transferências financeiras injustificadas entre as partes.
• Reuniões secretas ou fora do ambiente institucional.
• Favorecimento do terceiro em licitações ou contratos administrativos.
• Enriquecimento ilícito do agente público incompatível com seus rendimentos.

A Atuação do Ministério Público e a Investigação

O Ministério Público desempenha papel fundamental na investigação e na propositura da ação de improbidade administrativa. A condução do inquérito civil deve ser minuciosa, buscando reunir todos os elementos de prova necessários para comprovar a autoria, a materialidade e o dolo dos envolvidos.

O uso de ferramentas de investigação, como a quebra de sigilo bancário e fiscal, a interceptação telefônica e a colaboração premiada, pode ser essencial para desvendar esquemas complexos de corrupção e improbidade.

A Defesa do Terceiro

A defesa do terceiro em ação de improbidade administrativa deve se concentrar em refutar os elementos configuradores da sua responsabilização:

• Ausência de Dolo: Demonstrar que o terceiro não agiu com a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.
• Inexistência de Concurso de Agentes: Comprovar que o terceiro não atuou em conluio com o agente público, ou que não houve participação do agente público no ato.
• Ausência de Benefício Indevido: Refutar a alegação de que o terceiro obteve vantagem ilícita.
• Insuficiência de Provas: Questionar a validade e a força probatória dos elementos colhidos na investigação.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

1. Atenção ao Dolo Específico: A comprovação do dolo específico, exigida pela Lei nº 14.230/2021, é crucial para a condenação por improbidade. É necessário demonstrar que o agente público e o terceiro agiram com a finalidade de obter a vantagem indevida ou causar o prejuízo ao erário.
2. Investigação Abrangente: O inquérito civil deve buscar provas de todas as vertentes do ato de improbidade: autoria, materialidade, dolo, conluio e benefício indevido. O uso de técnicas avançadas de investigação é recomendável.
3. Individualização da Conduta: A petição inicial da ação de improbidade deve individualizar a conduta de cada réu (agente público e terceiro), descrevendo de forma precisa como cada um contribuiu para a prática do ato ilícito.
4. Cuidado com a Prova Indiciária: Embora admitida, a prova indiciária deve ser robusta e convergente. Apenas indícios isolados ou frágeis não são suficientes para fundamentar uma condenação por improbidade.
5. Atualização Constante: A legislação e a jurisprudência sobre improbidade administrativa estão em constante evolução. É fundamental que os profissionais se mantenham atualizados sobre as últimas decisões dos tribunais superiores.

Conclusão

A responsabilização conjunta do agente público e do terceiro na Lei de Improbidade Administrativa é um mecanismo essencial para o combate à corrupção e a proteção do patrimônio público. A compreensão aprofundada dos requisitos legais, da jurisprudência consolidada e das estratégias de investigação e defesa é fundamental para os profissionais que atuam no setor público. O rigor na comprovação do dolo, do conluio e do benefício indevido, aliado ao respeito às garantias do devido processo legal, garante a efetividade da LIA e a punição justa daqueles que atentam contra a probidade administrativa.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.