Guia: Convênio e Parceria

No âmbito das Defensorias Públicas, a colaboração com outros entes, sejam eles públicos ou privados, é uma ferramenta essencial para ampliar o alcance e a efetividade dos serviços prestados à população vulnerável. Essa colaboração se materializa, frequentemente, através de dois instrumentos jurídicos distintos, mas complementares: o convênio e a parceria. Compreender as nuances de cada um, suas bases legais e aplicações práticas é crucial para gestores, defensores e demais profissionais do setor público que buscam otimizar recursos e aprimorar a atuação institucional.

Este guia destina-se a elucidar as características de convênios e parcerias, explorando suas diferenças, requisitos legais e o papel fundamental que desempenham na estruturação e na execução das políticas públicas de acesso à justiça.

Convênios: A União de Esforços em Prol do Interesse Público

O convênio é um instrumento jurídico que formaliza o acordo de vontades entre entes públicos, ou entre entes públicos e privados, com o objetivo de realizar um interesse comum, mediante mútua colaboração. A principal característica do convênio é a convergência de interesses, ou seja, ambas as partes buscam o mesmo resultado, sem que haja uma relação de subordinação ou de contraprestação financeira direta, como ocorre nos contratos.

Fundamentação Legal e Normativa

A base legal para a celebração de convênios no âmbito da Administração Pública brasileira encontra-se, primordialmente, na Constituição Federal (CF/88), em seu artigo 241, que prevê a possibilidade de os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) celebrarem consórcios públicos e convênios de cooperação.

No plano infraconstitucional, a Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) é o principal marco regulatório, aplicando-se subsidiariamente aos convênios, conforme o artigo 184. A Lei nº 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), também é relevante, embora seu foco principal seja as parcerias, como veremos adiante.

No âmbito das Defensorias Públicas, a Lei Complementar nº 80/1994, que organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios, e prescreve normas gerais para sua organização nos Estados, também prevê a possibilidade de celebração de convênios. O artigo 4º, inciso XX, estabelece como função institucional da Defensoria Pública "promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela". Essa ampla missão frequentemente requer a colaboração com outros entes, viabilizada através de convênios.

Características Essenciais do Convênio

1. Interesse Comum: O cerne do convênio é a busca por um objetivo compartilhado pelas partes. Não há uma parte que apenas paga e outra que apenas executa, mas sim uma união de esforços e recursos (financeiros, humanos, materiais) para alcançar um fim de interesse público.
2. Mútua Colaboração: As partes colaboram ativamente para a consecução do objeto do convênio, assumindo responsabilidades e obrigações proporcionais à sua participação.
3. Ausência de Lucro: O convênio não visa o lucro, sendo vedada a remuneração de qualquer das partes pelo cumprimento das obrigações assumidas.
4. Prestação de Contas: É obrigatória a prestação de contas dos recursos públicos repassados ou geridos no âmbito do convênio, garantindo a transparência e a correta aplicação dos valores.
5. Plano de Trabalho: A execução do convênio deve ser pautada por um Plano de Trabalho detalhado, que estabelece metas, cronogramas, custos e responsabilidades de cada partícipe.

Aplicações Práticas nas Defensorias Públicas

Os convênios são amplamente utilizados pelas Defensorias Públicas para diversas finalidades, tais como:

• Atendimento Multidisciplinar: Convênios com universidades ou conselhos de classe (psicologia, serviço social) para oferecer atendimento psicológico ou social aos assistidos.
• Capacitação e Aperfeiçoamento: Convênios com escolas de governo ou instituições de ensino superior para a realização de cursos e treinamentos para defensores e servidores.
• Acesso à Informação: Convênios com órgãos públicos (como o INSS, Receita Federal) para acesso a bancos de dados que facilitem a instrução de processos e o atendimento aos assistidos.
• Assistência Jurídica em Locais Remotos: Convênios com prefeituras para a disponibilização de espaço físico e infraestrutura para atendimento da Defensoria Pública em municípios onde não há sede própria.

Parcerias: A Colaboração com a Sociedade Civil

Enquanto os convênios são tradicionalmente utilizados para a cooperação entre entes públicos ou com entidades privadas sem fins lucrativos em geral, as parcerias, no contexto atual da Administração Pública, referem-se mais especificamente à colaboração com as Organizações da Sociedade Civil (OSCs).

O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC)

A Lei nº 13.019/2014, o MROSC, revolucionou a relação entre o Estado e a sociedade civil, estabelecendo normas gerais para as parcerias entre a Administração Pública e as OSCs. O objetivo principal da lei foi criar um ambiente de segurança jurídica, transparência e efetividade para essas parcerias, substituindo a figura do convênio (quando celebrado com OSCs) pelos Termos de Fomento e Termos de Colaboração.

Termos de Fomento e Termos de Colaboração

O MROSC introduziu dois instrumentos principais para a formalização das parcerias:

1. Termo de Fomento: Utilizado quando a iniciativa da parceria parte da própria OSC, que propõe um projeto à Administração Pública para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco. O fomento visa apoiar e incentivar as ações desenvolvidas pela sociedade civil.
2. Termo de Colaboração: Utilizado quando a iniciativa da parceria parte da Administração Pública, que busca uma OSC para executar um projeto ou programa previamente concebido pelo ente público. A colaboração visa a execução de políticas públicas com o auxílio da sociedade civil.

Requisitos e Procedimentos para Celebração de Parcerias

A celebração de parcerias com OSCs exige o cumprimento de diversos requisitos e procedimentos previstos na Lei nº 13.019/2014, destacando-se:

• Chamamento Público: Regra geral, a seleção da OSC parceira deve ser feita por meio de chamamento público, garantindo a igualdade de oportunidades e a transparência no processo. A lei prevê exceções ao chamamento público (dispensa e inexigibilidade) em situações específicas, devidamente justificadas.
• Plano de Trabalho: Assim como nos convênios, a parceria deve ser pautada por um Plano de Trabalho detalhado, que definirá as metas, atividades, indicadores de resultado e o cronograma de desembolso financeiro.
• Monitoramento e Avaliação: A Administração Pública deve realizar o monitoramento e a avaliação contínua da execução da parceria, verificando o cumprimento das metas e a correta aplicação dos recursos.
• Prestação de Contas: A prestação de contas é obrigatória e deve ser realizada de forma transparente e tempestiva, comprovando a regularidade das despesas e o alcance dos resultados pactuados.

Aplicações Práticas nas Defensorias Públicas

As parcerias com OSCs podem ser extremamente valiosas para as Defensorias Públicas, permitindo a ampliação do acesso à justiça e o desenvolvimento de projetos inovadores. Alguns exemplos:

• Projetos de Educação em Direitos: Parcerias com OSCs para a realização de oficinas e palestras sobre direitos fundamentais em comunidades vulneráveis.
• Assistência Jurídica Especializada: Parcerias com OSCs que atuam na defesa de grupos específicos (mulheres vítimas de violência, população LGBTQIA+, pessoas com deficiência) para o atendimento conjunto ou encaminhamento de casos.
• Resolução Extrajudicial de Conflitos: Parcerias com OSCs para a implementação de projetos de mediação e conciliação comunitária.

Diferenças Fundamentais entre Convênios e Parcerias

Apesar de ambos serem instrumentos de colaboração, as diferenças entre convênios e parcerias são significativas, especialmente após o advento do MROSC.

Jurisprudência e Orientações dos Tribunais de Contas

A jurisprudência dos Tribunais de Contas da União (TCU) e dos Estados (TCEs) é rica em orientações sobre a celebração e a execução de convênios e parcerias. É fundamental que os gestores das Defensorias Públicas estejam atentos a essas decisões para evitar irregularidades e garantir a correta aplicação dos recursos públicos.

O TCU, por exemplo, tem reiteradamente enfatizado a importância do planejamento adequado (Acórdão 2.444/2015-Plenário), da clareza na definição do objeto (Acórdão 1.888/2016-Plenário) e da rigorosa prestação de contas (Acórdão 3.211/2014-Plenário) nos convênios.

No que tange às parcerias sob a égide do MROSC, o TCU tem orientado sobre a necessidade de justificativa robusta para a dispensa ou inexigibilidade de chamamento público, bem como sobre a importância de um monitoramento efetivo dos resultados alcançados (Acórdão 1.155/2018-Plenário).

Conclusão

Convênios e parcerias são instrumentos indispensáveis para a atuação das Defensorias Públicas, permitindo a soma de esforços e recursos para a consecução de sua missão institucional. A escolha entre um e outro dependerá das partes envolvidas, da natureza do projeto e dos objetivos a serem alcançados. O conhecimento aprofundado da legislação pertinente, especialmente a Lei nº 14.133/2021 e a Lei nº 13.019/2014, aliado à observância das orientações dos Tribunais de Contas, garante a segurança jurídica e a efetividade dessas importantes ferramentas de colaboração. O domínio desses instrumentos empodera os profissionais do setor público a construir redes de apoio sólidas, ampliando o acesso à justiça e fortalecendo a defesa dos direitos da população vulnerável.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.