Guia: Improbidade e Direito Eleitoral

A relação entre a improbidade administrativa e o Direito Eleitoral é intrínseca, complexa e de fundamental importância para a lisura do processo democrático e a higidez da gestão pública. A tutela da moralidade e da probidade administrativa, preceito constitucional erigido no art. 37, caput, da Constituição Federal (CF), encontra eco tanto na Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992, com as profundas alterações da Lei nº 14.230/2021) quanto no arcabouço normativo eleitoral, notadamente na Lei Complementar nº 64/1990 (Lei de Inelegibilidades).

A intersecção dessas duas esferas jurídicas exige de profissionais do setor público — defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores — um domínio aprofundado não apenas de seus institutos próprios, mas, sobretudo, de suas zonas de contato, conflito e repercussão mútua. Este guia visa delinear as principais nuances dessa interseção, fornecendo um panorama atualizado da legislação e da jurisprudência, com foco em orientações práticas para a atuação funcional.

A Lei de Improbidade e as Repercussões Eleitorais: A Inelegibilidade

O principal ponto de contato entre a LIA e o Direito Eleitoral reside na sanção de suspensão dos direitos políticos e em sua consequência mais severa: a inelegibilidade. O art. 1º, inciso I, alínea "l", da LC nº 64/1990, estabelece a inelegibilidade daqueles que "forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena".

Requisitos Cumulativos para a Inelegibilidade

É crucial observar que a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) consolidou o entendimento de que a incidência da alínea "l" exige a presença simultânea de três requisitos, todos devidamente reconhecidos na decisão condenatória (seja ela transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado):

1. Ato doloso de improbidade: A Lei nº 14.230/2021 extirpou a modalidade culposa da LIA (art. 1º, § 1º). Assim, qualquer condenação por improbidade que gere inelegibilidade deve necessariamente assentar-se no dolo.
2. Lesão ao patrimônio público (Art. 10 da LIA): A conduta deve ter causado dano efetivo ao erário.
3. Enriquecimento ilícito (Art. 9º da LIA): A conduta deve ter gerado acréscimo patrimonial indevido ao agente ou a terceiro.

A Súmula nº 41 do TSE reforça essa exigência de cumulatividade, orientando que "não cabe à Justiça Eleitoral decidir sobre o acerto ou desacerto das decisões proferidas por outros órgãos do Judiciário ou dos Tribunais de Contas que configurem causa de inelegibilidade". Cabe à Justiça Eleitoral, portanto, apenas verificar se a decisão condenatória atesta a presença desses três requisitos cumulativos.

O Impacto da Lei nº 14.230/2021 na Inelegibilidade

A reforma da LIA em 2021 trouxe debates intensos sobre seus efeitos retroativos e seu impacto nas inelegibilidades em curso. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), fixou tese que, embora não trate diretamente da inelegibilidade, baliza a interpretação sobre a retroatividade da nova lei:

• A norma benéfica da Lei nº 14.230/2021 (exigência de dolo) aplica-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado.
• O novo regime prescricional não retroage.

No âmbito eleitoral, o TSE tem aplicado a tese do STF com cautela. A jurisprudência majoritária entende que, se a condenação por improbidade (ainda que por órgão colegiado) já transitou em julgado sob a égide da lei antiga, reconhecendo a modalidade culposa, a inelegibilidade da alínea "l" não se configura, pois o requisito do dolo, agora essencial, não está presente. Contudo, se a condenação transitada em julgado atestou o dolo (mesmo antes da reforma de 2021), e os demais requisitos (dano e enriquecimento) estão presentes, a inelegibilidade subsiste.

Condutas Vedadas aos Agentes Públicos e a Improbidade

Outro ponto de forte convergência está nas condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais, previstas nos arts. 73 a 78 da Lei nº 9.504/1997 (Lei das Eleições). O § 4º do art. 73 expressamente determina que o descumprimento dessas vedações acarretará, além de multa e outras sanções eleitorais, a cassação do registro ou do diploma e "a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992".

A Independência e a Interdependência das Instâncias

A previsão de aplicação da LIA por infrações eleitorais levanta a questão da independência das instâncias. O entendimento pacificado é que as esferas eleitoral e cível (improbidade) são independentes, mas não isoladas:

• Ação de Improbidade por Ato Eleitoral: O Ministério Público pode ajuizar Ação Civil Pública (ACP) por ato de improbidade baseada em conduta tipificada como vedada pela Lei das Eleições. No entanto, é necessário demonstrar o dolo específico e o enquadramento em um dos tipos da LIA (arts. 9º, 10 ou 11), conforme a nova redação da Lei nº 14.230/2021.
• Ação Eleitoral e Ação de Improbidade: Uma mesma conduta pode gerar uma Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) ou uma Representação por Conduta Vedada na Justiça Eleitoral, e, simultaneamente, uma ACP por Improbidade na Justiça Comum ou Federal.
• Efeitos da Decisão: A absolvição na esfera eleitoral não impede, necessariamente, a condenação na esfera da improbidade, e vice-versa, devido à diferença de bens jurídicos tutelados e de requisitos para a configuração dos ilícitos. Contudo, a decisão eleitoral que reconhece a inexistência do fato ou a negativa de autoria vincula a esfera cível.

O Artigo 11 da LIA e a Moralidade Eleitoral

O art. 11 da LIA, que trata dos atos que atentam contra os princípios da administração pública, sofreu profunda alteração em 2021, passando a exigir rol taxativo de condutas e a comprovação de dolo específico. Isso impacta a utilização desse artigo para punir condutas eleitorais irregulares que não se enquadram em enriquecimento ilícito ou dano ao erário.

Profissionais do setor público devem estar atentos: a mera irregularidade eleitoral, se não subsumida a um dos incisos do art. 11 da LIA, não configurará improbidade administrativa. É preciso demonstrar a intenção deliberada de violar os princípios da probidade para obter vantagem indevida, ainda que imaterial.

Orientações Práticas para a Atuação Institucional

Para os profissionais do setor público envolvidos na tutela da probidade e da lisura eleitoral, a atuação integrada e estratégica é fundamental.

Ministério Público (Promotores e Procuradores)

• Atuação Preventiva: Promover recomendações e expedientes preventivos em anos eleitorais, alertando gestores públicos sobre as condutas vedadas e suas repercussões na seara da improbidade.
• Integração de Informações: Estabelecer fluxos de informação entre as promotorias eleitorais e as de defesa do patrimônio público. A constatação de uma conduta vedada grave deve ensejar a análise de viabilidade de ACP por improbidade.
• Cuidado na Tipificação: Ao ajuizar ACP por improbidade baseada em fato eleitoral, atentar rigorosamente para os novos requisitos da Lei nº 14.230/2021, especialmente a comprovação do dolo específico e o enquadramento nos incisos taxativos do art. 11 (quando for o caso).

Defensoria Pública e Advocacia Pública

• Defesa Estratégica: Na defesa de agentes públicos acusados de improbidade com base em infrações eleitorais, explorar a independência das instâncias e a necessidade de comprovação autônoma dos requisitos da LIA (dolo específico, dano ou enriquecimento).
• Atenção à Retroatividade: Invocar a tese do Tema 1.199 do STF para afastar condenações baseadas em culpa em processos não transitados em julgado, o que terá impacto direto na (não) configuração da inelegibilidade.

Magistratura e Tribunais de Contas (Juízes e Auditores)

• Fundamentação Exaustiva: Ao proferir sentenças ou acórdãos em ações de improbidade, os juízes devem especificar claramente se a conduta foi dolosa, se houve lesão ao erário e/ou enriquecimento ilícito, facilitando a posterior análise da Justiça Eleitoral sobre a inelegibilidade (Súmula 41/TSE).
• Análise Criteriosa nos Tribunais de Contas: Auditores e conselheiros de Tribunais de Contas devem, ao julgar contas irregulares (que podem gerar inelegibilidade pela alínea "g" da LC 64/90), detalhar a natureza insanável da irregularidade e a configuração de ato doloso de improbidade.

Conclusão

A interface entre a Improbidade Administrativa e o Direito Eleitoral configura um campo dinâmico e desafiador, especialmente após a reforma da LIA em 2021 e a consolidação da jurisprudência do STF e do TSE. O rigor na aplicação da lei, a observância dos requisitos de dolo, dano e enriquecimento ilícito para fins de inelegibilidade, e o respeito à independência mitigada das instâncias são pilares para uma atuação institucional justa e eficaz. Aos profissionais do setor público, impõe-se a constante atualização e a análise sistêmica desse arcabouço normativo, garantindo que a tutela da probidade se efetive sem prejuízo dos direitos políticos e da estabilidade democrática.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.