Guia: Improbidade e Meio Ambiente

A interface entre a proteção do meio ambiente e a probidade na Administração Pública representa um dos temas mais sensíveis e complexos do Direito Público brasileiro contemporâneo. A atuação estatal na gestão, fiscalização e licenciamento ambiental exige um rigoroso respeito aos princípios constitucionais da moralidade, legalidade, impessoalidade e eficiência. Quando agentes públicos, no exercício de suas funções, violam esses princípios e causam prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito em detrimento do meio ambiente, configura-se a improbidade administrativa ambiental.

Este guia destina-se a profissionais do setor público – procuradores, promotores, defensores, juízes e auditores – que lidam diuturnamente com as interseções entre a Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021) e a legislação ambiental, notadamente a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) e a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998). O objetivo é fornecer um panorama prático e atualizado, destacando os desafios e as melhores práticas na persecução e no julgamento desses ilícitos.

A Natureza da Improbidade Administrativa Ambiental

A improbidade administrativa, em sua essência, não se confunde com o crime ambiental, embora frequentemente os mesmos fatos possam ensejar a responsabilização em ambas as esferas, além da civil (reparação do dano). A LIA visa tutelar a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções. No contexto ambiental, a improbidade ocorre quando o agente público atua com dolo (a Lei nº 14.230/2021 extinguiu a modalidade culposa) visando a fins ilícitos que impactam negativamente o meio ambiente, seja por ação ou omissão.

Os Tipos de Improbidade e o Meio Ambiente

A configuração da improbidade ambiental deve se enquadrar em um dos três tipos fundamentais previstos na LIA:

1. Enriquecimento Ilícito (Art. 9º): Ocorre quando o agente público aufere qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do cargo. No contexto ambiental, exemplos clássicos incluem o recebimento de propina para a concessão irregular de licenças ambientais, a facilitação de fiscalização ou a liberação de áreas embargadas. A demonstração do nexo causal entre a vantagem e o ato funcional é crucial.
2. Prejuízo ao Erário (Art. 10): Caracteriza-se por ação ou omissão dolosa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas. Na seara ambiental, o prejuízo pode ser direto (ex: superfaturamento em obras de recuperação ambiental) ou indireto (ex: renúncia de receitas decorrentes de multas ambientais aplicadas irregularmente ou prescritas por inércia dolosa).
3. Violação aos Princípios da Administração Pública (Art. 11): Este artigo, profundamente alterado pela Lei nº 14.230/2021, exige agora a comprovação do dolo específico de violar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade ou publicidade, não bastando a mera ilegalidade ou inaptidão. Exige-se que a conduta esteja expressamente prevista no rol (que passou a ser taxativo) do artigo 11. No âmbito ambiental, a conduta mais recorrente seria a prática de ato visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência (inciso I), como a concessão de licença ambiental em flagrante arrepio da lei, com o intuito deliberado de favorecer terceiros.

Desafios Probatórios e a Exigência do Dolo

A alteração mais significativa trazida pela Lei nº 14.230/2021 foi a exigência do dolo específico para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa. O artigo 1º, § 2º, da LIA define o dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

A Comprovação do Dolo Específico em Matéria Ambiental

No contexto ambiental, a exigência do dolo específico impõe um desafio substancial aos órgãos de controle e acusação. Não basta demonstrar que a licença ambiental foi concedida de forma irregular ou que a fiscalização foi ineficiente (o que configuraria, no máximo, culpa grave, agora atípica para fins de improbidade). É imprescindível provar que o agente público agiu com a intenção deliberada de cometer a ilegalidade, seja para enriquecer ilicitamente, causar prejuízo ao erário ou violar princípios.

Para os membros do Ministério Público e Procuradorias, a instrução probatória deve focar em elementos que demonstrem a vontade consciente do agente. Tais elementos podem incluir:

• Comunicações interceptadas: E-mails, mensagens ou gravações que evidenciem o acordo ilícito (propina, favorecimento).
• Análise financeira: Movimentações atípicas nas contas do agente público incompatíveis com seus rendimentos, cruzadas com datas de decisões ambientais controversas.
• Histórico de conduta: Demonstração de um padrão reiterado de decisões favoráveis a determinados grupos econômicos em detrimento das normas ambientais.
• Pareceres técnicos ignorados: A aprovação de projetos ambientais contrariando frontalmente pareceres técnicos robustos e fundamentados dos órgãos ambientais, sem justificativa plausível, pode ser um indício forte de dolo.

A jurisprudência tem se consolidado no sentido de exigir a demonstração inequívoca do dolo. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), mesmo antes da alteração legislativa, já vinha exigindo ao menos o dolo genérico, e agora a exigência do dolo específico torna o filtro ainda mais rigoroso (Tema 1199 do STF, que tratou da retroatividade da nova lei, estabeleceu que a exigência de dolo é aplicável aos atos pretéritos, desde que não haja trânsito em julgado).

O Papel da Fiscalização e do Licenciamento Ambiental

As áreas de fiscalização e licenciamento ambiental são os "calcanhares de Aquiles" da probidade administrativa ambiental, devido à complexidade técnica, à discricionariedade inerente aos atos e aos vultosos interesses econômicos envolvidos.

Irregularidades no Licenciamento

O licenciamento ambiental (Resolução CONAMA nº 237/1997) é um procedimento administrativo complexo. A improbidade pode ocorrer em diversas fases:

• Fracionamento de Licenças: Concessão de licenças para partes de um empreendimento, burlando a exigência de Estudos de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) mais rigorosos.
• Supressão de Fases: Emissão de Licença de Instalação (LI) ou Licença de Operação (LO) sem o cumprimento das condicionantes da Licença Prévia (LP).
• Ignorar Pareceres Técnicos: Como mencionado, a decisão política ou administrativa que contraria, de forma dolosa e infundada, pareceres técnicos que apontam inviabilidade ambiental do projeto.

Omissão na Fiscalização

A omissão na fiscalização ambiental, quando dolosa, pode configurar improbidade por violação de princípios (Art. 11) ou, se houver dano quantificável aos cofres públicos (ex: perda de arrecadação de multas), prejuízo ao erário (Art. 10). A inércia deliberada para favorecer infratores ambientais, deixando de autuar, embargar ou aplicar sanções, é uma conduta grave.

A Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605/1998), em seu artigo 68, criminaliza a conduta do funcionário público que deixa de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental. A correlação entre esse crime e a improbidade administrativa é direta, mas exige-se a demonstração do dolo específico para a responsabilização na esfera da LIA.

O Acordo de Não Persecução Civil (ANPC) no Contexto Ambiental

A Lei nº 14.230/2021 regulamentou de forma mais detalhada o Acordo de Não Persecução Civil (ANPC), previsto no artigo 17B da LIA. O ANPC é um instrumento fundamental para a resolução consensual de conflitos e a rápida reparação de danos.

No âmbito da improbidade ambiental, o ANPC apresenta particularidades. A reparação integral do dano (ambiental e ao erário, se houver) é requisito essencial. Além disso, o acordo deve prever medidas que garantam a não repetição da conduta e a adequação das práticas do órgão ou agente público.

Requisitos e Cuidados na Celebração do ANPC

Para a celebração de um ANPC em casos de improbidade ambiental, os órgãos de atuação (Ministério Público ou ente lesado) devem observar:

1. Reparação do Dano Ambiental: O acordo deve prever não apenas o ressarcimento de eventuais prejuízos financeiros (ex: propina recebida), mas, primordialmente, a reparação do dano ambiental causado pela conduta ímproba. Isso pode envolver obrigações de fazer (recuperação da área) ou de pagar (indenização).
2. Perda de Bens e Valores: A perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do agente é inegociável.
3. Proporcionalidade das Sanções: O ANPC pode prever o pagamento de multa civil, cuja gradação deve considerar a gravidade da infração ambiental e a capacidade econômica do agente.
4. Transparência e Controle: O acordo deve ser submetido à homologação judicial, garantindo a transparência e a legalidade dos termos pactuados.

O Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), através de resoluções, tem orientado a atuação dos membros na celebração de acordos, enfatizando a necessidade de que os ANPCs não se tornem instrumentos de impunidade, mas sim ferramentas eficazes de recomposição do patrimônio público e do meio ambiente.

Responsabilidade Solidária e Desconsideração da Personalidade Jurídica

Frequentemente, a improbidade ambiental envolve a participação de particulares (empresas e seus sócios) que se beneficiam dos atos ilícitos dos agentes públicos. A LIA (Art. 3º) estende suas disposições àqueles que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam, concorram ou se beneficiem da prática do ato doloso de improbidade.

A desconsideração da personalidade jurídica (Art. 16, § 11, da LIA, com remissão ao Art. 50 do Código Civil) é um mecanismo processual essencial para atingir o patrimônio dos sócios e administradores de empresas que utilizam a pessoa jurídica para ocultar o enriquecimento ilícito decorrente de fraudes ambientais (ex: empresas "laranjas" criadas para obter licenças fraudulentas).

Conclusão

A persecução da improbidade administrativa no âmbito ambiental exige dos profissionais do setor público um conhecimento aprofundado não apenas da Lei de Improbidade (com as nuances introduzidas pela Lei nº 14.230/2021), mas também da intrincada legislação ambiental. A comprovação do dolo específico tornou-se o principal desafio probatório, exigindo investigações mais sofisticadas e focadas na intenção deliberada do agente. O uso estratégico do Acordo de Não Persecução Civil (ANPC), aliado à responsabilização solidária de particulares e à desconsideração da personalidade jurídica, são ferramentas indispensáveis para garantir a probidade administrativa e a efetiva proteção do meio ambiente, assegurando que o interesse público prevaleça sobre interesses privados escusos.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.