A administração pública no Brasil é regida por princípios constitucionais rigorosos, entre os quais se destacam a legalidade, a impessoalidade e a moralidade. O gestor público, ao exercer suas funções, deve atuar com o propósito de atender ao interesse coletivo, abstendo-se de utilizar a máquina pública para promoção pessoal. A Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992), com as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, estabelece parâmetros claros para a responsabilização de agentes públicos que desvirtuam o uso de recursos públicos em benefício próprio.
A linha tênue entre a divulgação legítima de ações governamentais e a propaganda pessoal indevida é um tema recorrente na atuação de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores. Este guia tem como objetivo fornecer uma análise aprofundada sobre a improbidade administrativa decorrente de propaganda pessoal, abordando a fundamentação legal, a jurisprudência pertinente e orientações práticas para a atuação profissional.
A Fundamentação Legal: A LIA e a CF/88
A base para a coibição da propaganda pessoal na administração pública encontra-se no artigo 37, § 1º, da Constituição Federal de 1988 (CF/88). O dispositivo estabelece que "a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos".
A Lei de Improbidade Administrativa, em seu artigo 11, tipifica os atos que atentam contra os princípios da administração pública. A redação original da LIA, antes da Lei nº 14.230/2021, previa um rol exemplificativo de condutas ímprobas. A nova redação, contudo, tornou o rol taxativo, exigindo a demonstração do dolo específico para a configuração do ato de improbidade.
O artigo 11, inciso XII, da LIA, incluído pela Lei nº 14.230/2021, tipifica como ato de improbidade a conduta de "praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos".
O Dolo Específico: Um Novo Paradigma
A alteração mais significativa trazida pela Lei nº 14.230/2021 foi a exigência do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa. O artigo 1º, § 2º, da LIA, estabelece que "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".
No contexto da propaganda pessoal, a exigência do dolo específico significa que a mera constatação de nomes, símbolos ou imagens do agente público na publicidade institucional não é suficiente para caracterizar a improbidade. É necessário comprovar que o agente agiu com a intenção deliberada de se promover às custas do erário, buscando o "inequívoco enaltecimento" e a "personalização" das ações governamentais.
Jurisprudência e Normativas Relevantes
A jurisprudência pátria tem se debruçado sobre a interpretação do artigo 37, § 1º, da CF/88 e do artigo 11, inciso XII, da LIA. O Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) têm firmado entendimento no sentido de que a promoção pessoal configura ato de improbidade quando houver a intenção deliberada do agente de se beneficiar da publicidade institucional.
O STF e a Promoção Pessoal
O STF, no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 843.989 (Tema 1.199 da Repercussão Geral), consolidou o entendimento de que "a publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, sob pena de violação ao princípio da impessoalidade e configuração de ato de improbidade administrativa".
A Corte também ressaltou a necessidade de comprovação do dolo específico, afirmando que "a configuração do ato de improbidade administrativa por promoção pessoal exige a demonstração de dolo, consubstanciado na vontade livre e consciente do agente de utilizar a publicidade institucional para fins de enaltecimento próprio, em detrimento do interesse público".
O STJ e a Análise do Dolo
O STJ tem adotado uma postura cautelosa na análise do dolo específico em casos de propaganda pessoal. A Corte tem exigido a comprovação inequívoca da intenção do agente de se promover, não admitindo a presunção do dolo a partir da mera constatação de elementos personalíssimos na publicidade.
No julgamento do Agravo Interno no Recurso Especial (AgInt no REsp) 1.954.321, o STJ reafirmou que "a configuração do ato de improbidade administrativa, na modalidade de ofensa aos princípios da administração pública, exige a presença de dolo, não bastando a mera voluntariedade do agente". A Corte destacou que a análise do dolo deve ser pautada por elementos concretos que demonstrem a intenção deliberada de desvirtuar a finalidade da publicidade institucional.
Resoluções e Normativas Internas
Além da jurisprudência, órgãos de controle e tribunais de contas têm editado resoluções e normativas para orientar a atuação de agentes públicos na elaboração e divulgação de publicidade institucional. O Tribunal de Contas da União (TCU), por exemplo, por meio da Resolução TCU nº 294/2018, estabelece diretrizes para a fiscalização de despesas com publicidade e propaganda no âmbito da administração pública federal.
A referida resolução enfatiza a necessidade de observância aos princípios da impessoalidade e da moralidade, vedando a utilização de recursos públicos para promoção pessoal. O TCU também orienta a análise criteriosa das peças publicitárias, buscando identificar elementos que possam caracterizar o enaltecimento indevido do agente público.
Orientações Práticas para a Atuação Profissional
A atuação de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores na prevenção e repressão à propaganda pessoal exige conhecimento aprofundado da legislação e da jurisprudência, bem como a adoção de estratégias eficazes na análise de casos concretos.
A Análise do Caso Concreto: Elementos a Considerar
Na análise de possíveis atos de improbidade por propaganda pessoal, é fundamental considerar os seguintes elementos:
- Conteúdo da Publicidade: A publicidade possui caráter educativo, informativo ou de orientação social? O conteúdo está diretamente relacionado às ações e programas do órgão público?
- Elementos Personalíssimos: A publicidade contém nomes, símbolos, imagens ou slogans que remetam diretamente ao agente público?
- Contexto e Finalidade: Qual o contexto em que a publicidade foi veiculada? A finalidade principal parece ser a divulgação de ações governamentais ou a promoção do agente público?
- Recursos Utilizados: A publicidade foi custeada com recursos do erário?
- Dolo Específico: Há elementos que comprovem a intenção deliberada do agente de se promover às custas do erário, buscando o "inequívoco enaltecimento" e a "personalização" das ações governamentais?
O Papel do Ministério Público e dos Tribunais de Contas
O Ministério Público e os Tribunais de Contas desempenham um papel crucial na fiscalização e responsabilização de agentes públicos que praticam propaganda pessoal indevida. O Ministério Público pode instaurar inquéritos civis e ajuizar ações civis públicas por ato de improbidade administrativa, buscando a condenação do agente às sanções previstas na LIA.
Os Tribunais de Contas, por sua vez, podem realizar auditorias e inspeções para verificar a regularidade das despesas com publicidade e propaganda. Em caso de irregularidades, os tribunais podem aplicar multas, determinar o ressarcimento ao erário e declarar a inidoneidade do agente público.
A Defesa do Agente Público: Estratégias e Desafios
A defesa de agentes públicos acusados de propaganda pessoal indevida exige uma análise minuciosa dos fatos e da legislação. As principais estratégias de defesa envolvem a demonstração de que a publicidade possuía caráter educativo, informativo ou de orientação social, e que a presença de elementos personalíssimos não configurou promoção pessoal.
Além disso, a defesa deve focar na desconstrução do dolo específico, demonstrando que o agente não agiu com a intenção deliberada de se promover às custas do erário. A comprovação de que a publicidade foi elaborada e veiculada com base em orientações técnicas e normativas internas pode ser um elemento importante na defesa.
Conclusão
A improbidade administrativa decorrente de propaganda pessoal é um tema complexo que exige análise criteriosa da legislação, da jurisprudência e dos fatos do caso concreto. A exigência do dolo específico, introduzida pela Lei nº 14.230/2021, impôs um novo paradigma na responsabilização de agentes públicos, exigindo a comprovação inequívoca da intenção de se promover às custas do erário.
A atuação de profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, é fundamental para garantir a observância aos princípios da impessoalidade e da moralidade na administração pública. A análise cuidadosa da publicidade institucional, a identificação de elementos que caracterizem a promoção pessoal e a comprovação do dolo específico são passos essenciais para a coibição de práticas ímprobas e a proteção do interesse público.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.