Improbidade: Improbidade e Propaganda Pessoal

A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos é um princípio constitucional inafastável, previsto no artigo 37, caput, da Constituição Federal. No entanto, a mesma norma impõe um limite claro a essa publicidade: ela deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, e não poderá constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (art. 37, § 1º).

O desvio de finalidade na publicidade institucional, configurando a promoção pessoal, é uma das formas mais recorrentes de violação aos princípios da administração pública, podendo ensejar a responsabilização por improbidade administrativa. O presente artigo analisa a relação entre improbidade e propaganda pessoal, abordando os fundamentos legais, a jurisprudência atualizada e as orientações práticas para profissionais do setor público.

O Marco Normativo: Constituição Federal e Lei de Improbidade Administrativa

A vedação à promoção pessoal encontra seu alicerce no já mencionado artigo 37, § 1º, da Constituição Federal. A ratio essendi dessa norma é a preservação da impessoalidade e da moralidade administrativa, impedindo que o agente público se aproprie da máquina estatal, financiada com recursos do erário, para obter vantagem política ou eleitoral.

A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), significativamente alterada pela Lei nº 14.230/2021, tipifica as condutas que configuram improbidade. No que tange à propaganda pessoal, a conduta pode se enquadrar em duas categorias principais, a depender das circunstâncias fáticas.

1. Dano ao Erário (Artigo 10)

O artigo 10 da LIA tipifica as condutas que causam lesão ao erário, exigindo, para sua configuração, a presença de dolo. A utilização de recursos públicos para o custeio de campanhas publicitárias que desvirtuem a finalidade institucional e promovam a imagem do agente público configura dano ao erário, pois o recurso, que deveria ser destinado ao interesse coletivo, foi desviado para benefício particular.

O inciso XI do artigo 10 é particularmente relevante neste contexto: "liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular". A aplicação irregular, in casu, consubstancia-se no uso da verba para fins de promoção pessoal.

2. Violação aos Princípios da Administração Pública (Artigo 11)

O artigo 11 da LIA elenca as condutas que atentam contra os princípios da administração pública, exigindo, após a reforma de 2021, a comprovação do dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando a voluntariedade do agente (art. 11, §§ 1º e 2º).

O inciso XII, incluído pela Lei nº 14.230/2021, tipifica expressamente a conduta de "praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoca enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos".

Esta inclusão legislativa é de suma importância, pois encerrou as discussões jurisprudenciais sobre a necessidade de enquadramento da conduta em outros incisos genéricos do artigo 11. A tipificação específica exige, no entanto, a comprovação do "inequívoco enaltecimento" e da "personalização", elementos normativos do tipo que exigem análise casuística rigorosa.

A Jurisprudência e a Caracterização do Dolo

A caracterização da improbidade por promoção pessoal exige a demonstração do dolo, especialmente após a Lei nº 14.230/2021. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem se debruçado sobre a matéria, buscando estabelecer critérios para a identificação do elemento subjetivo.

Em diversos julgados, o STJ tem assentado que a mera presença do nome ou imagem do agente público na publicidade institucional não configura, por si só, o dolo de improbidade. É imprescindível a comprovação da intenção deliberada de autopromoção, em detrimento do interesse público.

A análise jurisprudencial revela que a configuração do dolo específico (exigido pelo art. 11) ou do dolo (exigido pelo art. 10) depende da conjugação de diversos fatores, tais como:

• O contexto da publicidade: A publicidade foi veiculada em ano eleitoral? Havia proximidade temporal com o pleito?
• O conteúdo da mensagem: A mensagem focava nas realizações do agente público ou na utilidade da obra/serviço para a população? Utilizou-se linguagem hiperbólica ou elogiosa à figura do administrador?
• Os meios utilizados: A publicidade foi veiculada em canais de grande alcance e impacto, desproporcionais à finalidade informativa?
• A reiteração da conduta: O agente público foi advertido anteriormente sobre a irregularidade da publicidade? Houve reincidência na prática?

É importante ressaltar que a demonstração do dolo não se confunde com a mera constatação da irregularidade formal da publicidade. O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios frequentemente apontam irregularidades na publicidade institucional, sem que isso implique, automaticamente, a configuração de improbidade administrativa. A distinção entre a irregularidade administrativa (que pode ensejar sanções como multa ou devolução de valores) e a improbidade (que exige a comprovação do dolo e gravidade da conduta) é fundamental para a correta aplicação do direito.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A complexidade da matéria e as recentes alterações legislativas exigem dos profissionais do setor público – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores – atuação diligente e técnica. Algumas orientações práticas podem auxiliar na análise de casos envolvendo improbidade e propaganda pessoal:

1. Análise Criteriosa do Dolo: A comprovação do dolo, seja para fins de enquadramento no art. 10 ou no art. 11 da LIA, é o cerne da questão. A investigação e a denúncia/ação civil pública devem focar na demonstração da intenção deliberada de autopromoção, utilizando-se de elementos probatórios robustos (documentos, depoimentos, análise de contexto). A mera irregularidade formal não é suficiente.
2. Atenção ao Elemento Normativo do Tipo (Art. 11, XII): Ao invocar o inciso XII do art. 11, é imprescindível demonstrar o "inequívoco enaltecimento do agente público" e a "personalização". A argumentação deve evidenciar como a publicidade extrapolou o caráter educativo/informativo e se transformou em ferramenta de promoção pessoal.
3. Distinção entre Dano ao Erário e Violação de Princípios: A escolha do enquadramento legal (art. 10 ou art. 11) impacta as sanções aplicáveis. Se a conduta causou prejuízo financeiro comprovado (gastos com a campanha irregular), o enquadramento no art. 10 é mais adequado, permitindo a condenação ao ressarcimento integral do dano. Se o foco é a violação da impessoalidade, sem prejuízo financeiro demonstrado (ex: uso das redes sociais oficiais), o art. 11 é a via cabível.
4. Acompanhamento da Jurisprudência: A jurisprudência do STJ e do STF sobre a aplicação da Lei nº 14.230/2021 está em constante evolução. É fundamental o acompanhamento das decisões recentes para compreender os contornos do dolo específico e os critérios de aplicação das sanções.
5. Atuação Preventiva (Controle Interno e Externo): Auditores e procuradores com atuação consultiva devem priorizar a orientação aos gestores públicos sobre os limites da publicidade institucional. A elaboração de manuais, cartilhas e a realização de treinamentos podem mitigar os riscos de cometimento de irregularidades e, consequentemente, de improbidade.

Conclusão

A linha tênue que separa a publicidade institucional legítima da promoção pessoal exige do operador do direito acuidade analítica e conhecimento aprofundado da legislação e jurisprudência. A Lei de Improbidade Administrativa, com as inovações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, estabeleceu parâmetros mais rigorosos para a responsabilização, exigindo a comprovação do dolo e, no caso de violação a princípios, do dolo específico de autopromoção. A atuação dos profissionais do setor público deve se pautar pela busca da efetividade na proteção do patrimônio público e da moralidade administrativa, sem descuidar das garantias do devido processo legal e da necessária demonstração do elemento subjetivo da conduta. A correta aplicação da lei garante que a comunicação estatal cumpra sua função essencial de informar e orientar a sociedade, livre de interesses pessoais ou eleitorais.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.