A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) – Lei nº 8.429/1992 – é um dos principais instrumentos do ordenamento jurídico brasileiro para a proteção da moralidade e do patrimônio público. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 trouxeram profundas modificações ao regime da improbidade, com destaque para a reconfiguração dos atos que importam em lesão ao erário. Este artigo aborda as nuances dessa modalidade de improbidade, analisando a nova sistemática legal, a jurisprudência consolidada e os desafios práticos para os profissionais do setor público.
A Reconfiguração da Lesão ao Erário
Historicamente, o artigo 10 da LIA tipificava os atos de improbidade que causavam prejuízo ao erário. A redação original admitia a responsabilização tanto na modalidade dolosa quanto culposa. A Lei nº 14.230/2021, no entanto, aboliu a modalidade culposa, restringindo a configuração do ato de improbidade administrativa à conduta dolosa.
Essa alteração legislativa gerou intenso debate doutrinário e jurisprudencial. O Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Tema 1199 da Repercussão Geral, fixou tese no sentido de que "a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente".
A exigência do dolo específico, agora definido como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (art. 1º, § 2º, LIA), impõe aos órgãos de controle e acusação um ônus probatório mais rigoroso. Não basta demonstrar a irregularidade ou a ilegalidade do ato; é imprescindível comprovar a intenção do agente de lesar o erário.
O Prejuízo ao Erário na Perspectiva do Artigo 10 da LIA
O artigo 10 da LIA enumera, em caráter não exaustivo, diversas condutas que configuram lesão ao erário. O caput do dispositivo estabelece que constitui ato de improbidade administrativa "qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei".
A exigência de comprovação do prejuízo efetivo é um ponto crucial. O legislador, ao inserir as expressões "efetiva e comprovadamente", rechaçou a possibilidade de responsabilização por dano presumido (in re ipsa). A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiterado a necessidade de demonstração inequívoca do desfalque patrimonial para a condenação no artigo 10 da LIA.
Entre os incisos do artigo 10, destacam-se condutas como:
- Facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei (inciso I);
- Permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie (inciso II);
- Doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie (inciso III).
A Questão da Dispensa ou Inexigibilidade de Licitação
A contratação direta, mediante dispensa ou inexigibilidade de licitação, é um tema sensível no âmbito da improbidade administrativa. O inciso VIII do artigo 10 tipifica a conduta de "frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva".
A redação atual exige a comprovação da perda patrimonial efetiva para a configuração da improbidade nesse inciso. Anteriormente, a jurisprudência admitia a caracterização do dano in re ipsa nos casos de dispensa indevida de licitação, sob o fundamento de que a ausência de concorrência impedia a Administração de obter a melhor proposta. Contudo, a nova sistemática legal afastou essa possibilidade.
Orientações Práticas para os Profissionais do Setor Público
A atuação dos profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores) no enfrentamento da improbidade administrativa exige rigor técnico e atualização constante. A exigência do dolo específico e da comprovação do prejuízo efetivo impõe desafios práticos que demandam atenção redobrada.
Investigação e Produção de Provas
Na fase de investigação, o Ministério Público e os órgãos de controle interno e externo devem concentrar esforços na colheita de elementos probatórios que demonstrem não apenas a materialidade e a autoria do ato lesivo, mas também o dolo específico do agente.
A requisição de documentos, a oitiva de testemunhas e a realização de perícias contábeis e financeiras são instrumentos indispensáveis para a demonstração do prejuízo ao erário e do dolo específico. A utilização de ferramentas tecnológicas de cruzamento de dados e inteligência financeira pode auxiliar na identificação de fraudes e desvios de recursos públicos.
Formulação da Acusação
Na elaboração da petição inicial da ação civil pública por ato de improbidade administrativa, o Ministério Público deve descrever, de forma clara e precisa, a conduta dolosa do agente, o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, e o prejuízo efetivo causado ao erário.
A ausência de individualização da conduta ou a imputação genérica de responsabilidade podem ensejar a inépcia da petição inicial. É recomendável que a petição inicial seja instruída com os elementos probatórios colhidos na fase de investigação, a fim de demonstrar a plausibilidade do direito alegado.
O Papel da Defesa
A atuação da defesa, seja por parte da Defensoria Pública ou de advogados privados, deve focar na desconstrução da tese acusatória, demonstrando a ausência de dolo específico ou a inexistência de prejuízo efetivo ao erário.
A demonstração de que a conduta do agente foi pautada na boa-fé, no erro escusável ou na confiança justificada em pareceres técnicos ou jurídicos pode afastar a configuração do ato de improbidade administrativa.
A Atuação do Julgador
Ao julgar a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, o juiz deve analisar detidamente as provas produzidas nos autos, a fim de verificar se restou comprovado o dolo específico e o prejuízo efetivo ao erário.
A condenação por ato de improbidade administrativa deve ser fundamentada em elementos probatórios sólidos e consistentes. A dúvida razoável deve militar em favor do réu (in dubio pro reo).
Conclusão
A Lei nº 14.230/2021 promoveu uma verdadeira mudança de paradigma no regime da improbidade administrativa, com impactos significativos na configuração da lesão ao erário. A exigência do dolo específico e da comprovação do prejuízo efetivo impõe aos profissionais do setor público a necessidade de aprimorar suas técnicas de investigação, acusação, defesa e julgamento. A proteção do patrimônio público exige um combate rigoroso à corrupção e ao desvio de recursos, mas a persecução da improbidade administrativa deve ser pautada na legalidade, na segurança jurídica e no respeito aos direitos fundamentais.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.