Investigação: Ação de Improbidade e Competência

O combate à improbidade administrativa, pilar fundamental do Estado Democrático de Direito, exige um arcabouço jurídico sólido e procedimentos rigorosos. A eficácia dessa tutela, no entanto, frequentemente esbarra em complexidades processuais, notadamente no que tange à investigação e à competência para o processamento das respectivas ações. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), com as significativas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, reconfigurou substancialmente esse cenário, demandando dos operadores do direito – membros do Ministério Público, magistrados, defensores e procuradores – uma atualização constante e uma compreensão aprofundada das novas diretrizes.

A clareza na definição de quem detém a legitimidade para investigar e a competência para julgar é pressuposto inafastável para a validade dos atos processuais e para a consecução da justiça, evitando nulidades e garantindo a efetividade da responsabilização daqueles que atentam contra a probidade na Administração Pública. Este artigo propõe uma análise detalhada dos mecanismos de investigação e das regras de competência no âmbito das ações de improbidade administrativa, à luz da legislação vigente e da jurisprudência consolidada até 2026.

A Investigação Preliminar e o Inquérito Civil

A instauração da ação de improbidade administrativa (AIA) é, em regra, precedida por uma fase investigatória, destinada a coligir elementos de convicção que justifiquem a propositura da demanda. Essa fase, de caráter inquisitivo, é fundamental para evitar lides temerárias e assegurar que a acusação esteja calcada em indícios robustos de autoria e materialidade do ato ímprobo.

O Inquérito Civil (IC), procedimento de natureza administrativa e inquisitorial, presidido exclusivamente pelo Ministério Público, constitui o principal instrumento de investigação na seara da improbidade. Sua instauração, contudo, não é requisito indispensável para o ajuizamento da ação, desde que o órgão ministerial já disponha de elementos suficientes para sustentar a inicial, conforme inteligência do art. 22 da Lei nº 8.429/1992.

Limites e Prerrogativas Investigatórias

A Lei nº 14.230/2021 reforçou as prerrogativas investigatórias do Ministério Público, conferindo-lhe poderes amplos para requisitar informações, documentos e perícias, bem como para promover oitivas. No entanto, o exercício desses poderes encontra limites na garantia dos direitos fundamentais dos investigados, notadamente o direito à não autoincriminação e o respeito ao contraditório e à ampla defesa, que devem ser assegurados de forma diferida, no curso da ação judicial.

A obtenção de provas no âmbito do IC deve observar rigorosamente a legalidade, sob pena de nulidade. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiterado que a quebra de sigilos bancário e fiscal, por exemplo, exige prévia autorização judicial fundamentada, não se admitindo o compartilhamento automático de dados obtidos em outras instâncias sem o respectivo crivo judicial (Tema Repetitivo 1.043/STJ).

O Papel dos Órgãos de Controle Interno e Externo

Além do Ministério Público, os órgãos de controle interno e externo da Administração Pública desempenham papel relevante na investigação de atos de improbidade. Os Tribunais de Contas, a Controladoria-Geral da União (CGU) e as controladorias estaduais e municipais, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais, frequentemente apuram irregularidades que podem configurar improbidade.

Os relatórios e auditorias produzidos por esses órgãos constituem importantes elementos de prova, podendo subsidiar a atuação do Ministério Público ou mesmo justificar, excepcionalmente, o ajuizamento direto da AIA pelo ente público lesado, conforme previsto no art. 17 da Lei nº 8.429/1992. É fundamental, entretanto, que a prova produzida no âmbito do controle administrativo seja submetida ao contraditório judicial na ação de improbidade, não se admitindo a condenação baseada exclusivamente em elementos informativos colhidos na fase inquisitorial.

Competência para a Ação de Improbidade Administrativa

A definição da competência para o processamento e julgamento da ação de improbidade administrativa é tema de grande relevância prática, suscitando debates doutrinários e jurisprudenciais. A regra geral estabelece que a competência é do juízo do local onde ocorreu o ato ímprobo, ou do domicílio do réu, conforme o art. 2º da Lei nº 7.347/1985, aplicável subsidiariamente por força do art. 17 da Lei de Improbidade.

Competência da Justiça Federal vs. Justiça Estadual

A principal controvérsia reside na delimitação da competência entre a Justiça Federal e a Justiça Estadual. A Constituição Federal, em seu art. 109, I, estabelece a competência da Justiça Federal para processar e julgar as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes.

No âmbito da improbidade administrativa, a competência da Justiça Federal firma-se quando houver interesse jurídico direto e específico da União ou de suas entidades. O mero repasse de verbas federais a estados ou municípios, por si só, não atrai a competência federal, salvo se houver a comprovação de que a verba repassada estava sujeita à prestação de contas perante órgão federal (Súmula 208 do STJ).

A jurisprudência tem consolidado o entendimento de que a presença da União no polo ativo da demanda, seja como autora principal ou como assistente, fixa a competência da Justiça Federal, mesmo que o ato ímprobo envolva recursos estaduais ou municipais. Contudo, a intervenção da União deve ser justificada por um interesse jurídico concreto, não se admitindo sua inclusão apenas para deslocar a competência.

O Foro por Prerrogativa de Função

Um dos temas mais debatidos na seara da improbidade é a aplicabilidade do foro por prerrogativa de função. Historicamente, a jurisprudência oscilou, mas o entendimento atual do Supremo Tribunal Federal (STF), firmado na ADI 2.797 e reafirmado em decisões recentes (até 2026), é de que a prerrogativa de foro se aplica apenas aos agentes políticos que estejam no exercício do cargo e desde que o ato ímprobo guarde relação com as funções desempenhadas.

A perda do cargo público ou o término do mandato encerra a prerrogativa de foro, remetendo o processo para o juízo de primeira instância. Essa restrição visa evitar a perpetuação de privilégios e garantir a efetividade da persecução cível contra ex-gestores.

Conflitos de Competência e Perpetuatio Jurisdictionis

Os conflitos de competência são frequentes nas ações de improbidade, exigindo resolução célere para evitar atrasos processuais. O princípio da perpetuatio jurisdictionis determina que a competência é fixada no momento da propositura da ação, sendo irrelevantes as modificações posteriores do estado de fato ou de direito, salvo nos casos de supressão de órgão judiciário ou de alteração da competência absoluta.

Assim, se uma ação é ajuizada na Justiça Estadual contra um prefeito por desvio de verbas estaduais, e posteriormente a União ingressa na lide como assistente, a competência, em regra, permanece na Justiça Estadual, a menos que a intervenção federal demonstre um interesse jurídico superveniente que justifique o deslocamento para a Justiça Federal.

Orientações Práticas para Operadores do Direito

A condução eficiente da investigação e o ajuizamento escorreito da ação de improbidade exigem atenção a detalhes práticos cruciais:

1. Foco na Materialidade e Autoria: A investigação deve priorizar a coleta de provas robustas que demonstrem, de forma inequívoca, a ocorrência do ato ímprobo e a responsabilidade dos envolvidos. A prova documental é fundamental, mas oitivas e perícias podem ser indispensáveis para a elucidação dos fatos.
2. Atenção aos Prazos Prescricionais: A Lei nº 14.230/2021 alterou significativamente os prazos prescricionais, estabelecendo um prazo geral de 8 anos a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência (art. 23). A contagem e interrupção da prescrição devem ser monitoradas rigorosamente.
3. Fundamentação da Competência: A petição inicial deve conter fundamentação clara e precisa sobre a competência do juízo, com a indicação dos dispositivos legais e súmulas aplicáveis. A demonstração do interesse da União, quando for o caso, deve ser robusta para evitar declinações de competência.
4. Uso Estratégico de Medidas Cautelares: A indisponibilidade de bens, prevista no art. 16 da LIA, é ferramenta essencial para garantir o ressarcimento ao erário. No entanto, sua concessão exige a demonstração do periculum in mora e do fumus boni iuris, não sendo mais admitida de forma automática.
5. Articulação Institucional: O compartilhamento de informações e a atuação conjunta entre o Ministério Público, Tribunais de Contas e órgãos de controle interno fortalecem a investigação e aumentam as chances de sucesso na ação de improbidade.

Conclusão

A investigação e a definição da competência nas ações de improbidade administrativa são etapas cruciais que exigem rigor técnico e atualização constante por parte dos profissionais do setor público. A complexidade do tema, agravada pelas recentes alterações legislativas, demanda uma atuação diligente e estratégica, pautada na busca pela efetividade da tutela da probidade, sem descuidar das garantias fundamentais dos investigados. O domínio profundo das regras de competência e das melhores práticas investigativas é indispensável para o sucesso na persecução cível e para a consolidação de uma Administração Pública ética e transparente.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.