A legitimidade para propor ações civis públicas por atos de improbidade administrativa sofreu significativas alterações com a Lei nº 14.230/2021, que alterou profundamente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992 - LIA). A principal mudança foi a restrição da legitimidade ativa exclusivamente ao Ministério Público, excluindo os entes lesados (União, Estados, Municípios e suas autarquias, fundações e empresas públicas) da possibilidade de iniciar tais ações.
Essa mudança, no entanto, não encerrou o debate. A constitucionalidade dessa exclusividade tem sido objeto de intensas discussões jurídicas e ações no Supremo Tribunal Federal (STF), culminando em decisões que impactam a atuação dos profissionais do setor público até 2026 e além.
A Evolução da Legitimidade na LIA
Antes da Lei nº 14.230/2021, a legitimidade ativa para a ação de improbidade era concorrente. O artigo 17 da LIA permitia que tanto o Ministério Público quanto a pessoa jurídica interessada (o ente lesado) propusessem a ação. Essa pluralidade de atores visava garantir a máxima proteção ao patrimônio público, permitindo que o próprio ente prejudicado buscasse a responsabilização dos agentes ímprobos.
Com a reforma de 2021, o artigo 17 passou a vigorar com a seguinte redação: "A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei".
A justificativa para essa alteração, segundo os defensores da reforma, seria evitar a politização das ações de improbidade e concentrar a persecução civil em um órgão com independência funcional e expertise na área, o Ministério Público.
O STF e a (In)Constitucionalidade da Exclusividade
A exclusividade do Ministério Público foi imediatamente questionada no STF. A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7042, proposta pela Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (ANAPE), e a ADI 7043, proposta pela Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais (ANAFE), contestaram a alteração, argumentando que ela violava o princípio da proteção ao patrimônio público e o direito de ação dos entes federativos.
Em decisões cautelares e, posteriormente, no julgamento de mérito (que se consolidou ao longo dos anos seguintes), o STF reafirmou a importância da legitimidade concorrente. A Corte entendeu que a exclusão dos entes lesados enfraquecia o sistema de combate à corrupção e violava o dever constitucional de zelar pelo patrimônio público (art. 23, I, da Constituição Federal).
A jurisprudência do STF, consolidada até 2026, reconhece que a pessoa jurídica interessada (União, Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades da administração indireta) mantém a legitimidade concorrente para propor a ação de improbidade administrativa, em conjunto com o Ministério Público.
Implicações Práticas para os Profissionais do Setor Público
A reafirmação da legitimidade concorrente tem implicações diretas e significativas para a atuação dos profissionais do setor público.
Defensores Públicos
Embora a Defensoria Pública não seja tradicionalmente o órgão proponente de ações de improbidade, sua atuação é fundamental na defesa dos acusados. A manutenção da legitimidade concorrente significa que os defensores públicos podem enfrentar ações propostas não apenas pelo Ministério Público, mas também pelas procuradorias dos entes lesados.
É crucial que a Defensoria Pública esteja atenta às particularidades de cada autor da ação, pois as estratégias de defesa podem variar de acordo com o órgão acusador. A análise detalhada da petição inicial, dos elementos de prova e da fundamentação jurídica apresentada pelo ente lesado é essencial para garantir o devido processo legal e a ampla defesa dos acusados.
Procuradores (Federais, Estaduais e Municipais)
Para os procuradores, a decisão do STF representa a recuperação de uma ferramenta essencial na defesa do patrimônio público. A legitimidade ativa permite que as procuradorias atuem de forma proativa na responsabilização de agentes públicos e privados que causem prejuízo ao erário.
No entanto, essa atuação exige cautela e responsabilidade. É fundamental que as ações de improbidade sejam propostas com base em elementos sólidos de prova, evitando o uso político ou abusivo do instrumento. A coordenação com o Ministério Público é altamente recomendável, seja para evitar a duplicidade de ações (litispendência), seja para fortalecer a persecução civil através da atuação conjunta.
Promotores e Procuradores da República
O Ministério Público continua sendo o principal ator no combate à improbidade administrativa. A manutenção da legitimidade concorrente não diminui a importância de sua atuação, mas exige uma maior articulação com os entes lesados.
A troca de informações, a realização de investigações conjuntas e a possibilidade de atuação como litisconsorte ativo (quando a ação é proposta pelo ente lesado) são estratégias importantes para otimizar os recursos e aumentar a eficácia da persecução civil. O Ministério Público deve, ainda, atuar como fiscal da lei (custos legis) nas ações propostas pelos entes lesados, garantindo a regularidade do processo e a defesa do interesse público.
Juízes
Os magistrados que atuam em ações de improbidade administrativa devem estar atentos às decisões do STF sobre a legitimidade ativa. A aceitação de ações propostas pelos entes lesados, após a reforma de 2021, exige a aplicação direta da jurisprudência da Suprema Corte, afastando a redação literal do artigo 17 da LIA.
Além disso, os juízes devem analisar com rigor os requisitos para a concessão de medidas cautelares (como a indisponibilidade de bens) e a procedência das ações, garantindo que as sanções sejam aplicadas apenas nos casos de efetiva comprovação do ato de improbidade e do dolo do agente, conforme exigido pela nova redação da LIA.
Auditores de Controle Externo (Tribunais de Contas)
Os Tribunais de Contas desempenham um papel fundamental na identificação de irregularidades e no fornecimento de elementos de prova para as ações de improbidade. A manutenção da legitimidade concorrente fortalece a parceria entre os Tribunais de Contas e os entes lesados (além do Ministério Público).
Os auditores devem estar cientes de que seus relatórios e decisões podem subsidiar ações propostas tanto pelo Ministério Público quanto pelas procuradorias. A clareza, a objetividade e a robustez das provas documentais produzidas nos processos de controle externo são essenciais para o sucesso das ações judiciais.
Orientações Práticas e Melhores Práticas
Diante do cenário jurídico consolidado até 2026, algumas orientações práticas são relevantes para os profissionais do setor público:
- Articulação Institucional: A comunicação e a cooperação entre o Ministério Público, as Procuradorias e os Tribunais de Contas são fundamentais para evitar a duplicidade de esforços e garantir a eficácia do combate à improbidade.
- Análise de Viabilidade: Antes de propor uma ação de improbidade, o ente lesado deve realizar uma análise criteriosa da viabilidade da demanda, avaliando a existência de provas robustas do dolo e do prejuízo ao erário.
- Atenção aos Prazos Prescricionais: A Lei nº 14.230/2021 alterou os prazos prescricionais para as ações de improbidade (art. 23 da LIA). É essencial que os profissionais estejam atentos a esses prazos para evitar a prescrição da pretensão punitiva.
- Atualização Constante: O tema da improbidade administrativa é dinâmico e sujeito a frequentes alterações legislativas e jurisprudenciais. A atualização constante é indispensável para o exercício adequado das funções públicas.
Conclusão
A legitimidade para a ação de improbidade administrativa em 2026 reflete um equilíbrio entre a necessidade de combater a corrupção e a proteção do patrimônio público, conforme delineado pelas decisões do Supremo Tribunal Federal. A reafirmação da legitimidade concorrente dos entes lesados, em conjunto com o Ministério Público, fortalece o sistema de responsabilização e exige dos profissionais do setor público uma atuação articulada, responsável e tecnicamente fundamentada. A compreensão profunda desse cenário é essencial para a efetividade da justiça e a preservação do interesse público.
Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.